سرمقاله ماهنامه اقتصاد انرژی ؛ خرداد 1381 - شماره 37
شورای مورد بحث در واقع پرکنندة خلاء تصمیمسازی در بخش انرژی خواهد بود؛ بنابراین بنظر میرسد که باید موارد زیر را در اولویت برنامههای خود قرار دهد:
1- ایجاد نظام آماری و بانک اطلاعاتی جامع انرژی کشور شامل کلیة اطلاعات و آمار مورد نیاز در رابطه با پتانسیلهای انرژی کشور، وضعیت موجود منابع و مصارف و… با استفاده از همکاری کلیة دستگاه ذیمدخل در بخش انرژی.
2- هدایت، حمایت و هماهنگنمودن مؤسسات مطالعاتی و تحقیقاتی موجود که به مسائل مربوط به بخش انرژی میپردازند و تلاش در جهت توسعة این مؤسسات.
3- توسعة آموزشهای علمی در زمینة سیستمهای انرژی و ایجاد و تقویت رشتههای لازم و مناسب دانشگاهی در سطح کارشناسی ارشد و دکتری به منظور تربیت نیروی انسانی لازم برای برنامهریزی جامع انرژی.
امید است احیاء شورای عالی انرژی با رفع نقصانهای گذشته بتواند مقدمات لازم جهت هدایت مطلوبتر این بخش مهم و حیاتی اقتصاد کشور را فراهم آورد.
اولویتهای شورای عالی انرژی
ظاهراً سرانجام مجلس شورای اسلامی به این نتیجه رسید که از طریق ادغام دستگاههایی که در ظاهر لفظ وزارتخانه را یدک میکشند اما در باطن بنگاههای اقتصادی (مادر) هستند، نمیتوان خلاء حاکمیتی در بخش انرژی را پر کرد و لذا نمایندگان مجلس با اصلاح قانون برنامة سوم ایجاد شورای عالی انرژی را جایگزین طرح ادغام نمودند. البته وجود چنین شورایی بعنوان یک ابزار تصمیمگیری در دستگاه اجرایی کشور مسبوق به سابقه است اما اینک تشکیل و فعالیت این شورا ماهیت قانونی یافته است.
ترکیب و نحوة تشکیل شورا بگونهایست که نمیتوان با به بوجود آمدن آن تحولی اساسی در بخش انرژی را انتظار داشت. اعضاء شورا عمدتاً همان بنگاهداران تصدیگر بوده و دبیرخانة آن سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور تعیین گردیده که سازمان مذکور نیز در گذشته میزان استقلال و توانایی خود برای سیاستگذاری، هدایت و نظارت عالی بخش انرژی کشور را نشان داده است. در هر حال از آنجا که مسائل حاکمیتی بخش انرژی در کشور ما چندان شناخته شده نیست و با امید به اینکه این شورا بتواند خلاء حاکمیتی در این بخش را پر کند در سطور زیر تلاش خواهیم نمود که رهیافتی به مسائلی که شورا باید به آن بپردازد داشته باشیم، امید که این موارد مقدمهای باشد تا صاحبنظران را برانگیزد که این سیاهه را تعدیل و تکمیل نمایند:
1- تبیین و تدوین راهبردهای حاکم بر بخش انرژی از بیشترین اولویت برخوردار است و طبیعتاً برنامهریزیهای بخش باید در چارچوب و محدودة راهبردهای مذکور باشد. تدوین راهبردهای بخش انرژی مستلزم نگاه راهبردی به این بخش است. ما قبلاً در این زمینه به تفصیل سخن گفتهایم.1 به عنوان مثال در حال حاضر ترکیب سبد انرژی مصرفی کشور نسبت به متوسط جهانی آن بسیار غیر متنوع است بیش از 95% انرژی اولیة کشور تنها از منابع ئیدروکربوری (پایانپذیر) تأمین میشود. علاوه بر این تنوع مبادی تولید حاملهای انرژی نیز به چند استان مرزی کشور محدود میشود. تنوع حاملها و مبادی تولید انرژی مورد نیاز کشور از جمله سیاستهای راهبردی است که باید در این زمینه تعریف شود، البته موارد مهم دیگری نیز وجود دارد.
2- نظام آماری و اطلاعاتی بخش انرژی نیز باید سامان یابد، تنظیم برنامههای کلان و نظارت و کنترل بخش، نیازمند در دسترس بودن و شفافیت اطلاعات است. متأسفانه در حال حاضر خصوصاً در زیربخش نفت و گاز، نابسامانی و بهمریختگی گستردهای در این زمینه وجود دارد. شورای عالی انرژی باید بعنوان یکی از اولویتهای ضروری، بتواند نظام جامع آمار و اطلاعات بخش را تعریف نموده و دستگاههای ذیربط را جهت تکمیل و تغذیة آن موظف به همکاری نماید.
3- دبیرخانة شورای عالی انرژی باید بتواند چتر حمایتی خود را بر روی مراکز و مؤسسات مطالعاتی انرژی قرار دهد در این میان نهادها و مؤسسات دولتی و غیردولتی که بنا به ماهیت کاریشان نگاه جامع و کلان به کل بخش انرژی داشتهاند از اولویت بیشتری برخوردارند و همینها هستند که میتوانند بعنوان مهمترین ابزارهای پژوهش و تصمیمسازی، در خدمت شورای عالی انرژی قرار گیرند. با توجه باینکه دستگاههای اجرائی (یا در واقع بنگاهههای دولتی) ما فاقد نظام تصمیمسازی و دچار بحران در نظام تصمیمگیری هستند2 و تصمیمات متخذه در این دستگاهها به شدت دچار روزمرگی بوده و از حداقل کارشناسی برخوردار نیست، بنابراین در این دستگاهها طبیعتاً سفارشی برای نهادهای پژوهشی وجود ندارد و نوعاً تنها انتظار مدیران عالی دستگاهها از نهادهای مطالعاتی و پژوهشی اینستکه تصمیمات شتابزده و نوعاً غیرمنطقی ایشان را توجیه علمی نمایند. چنین وضعیتی مطالعه و تحقیق و پژوهش را حاشیهنشین و دچار مشکلات عدیدهای نموده است. نهاد حاکمیتی که کاری جز تصمیمگیری صحیح نداشته و گرفتار هرج و مرج و شتابزدگیهای دستگاه اجرایی نیست، میتواند با حمایت خود از نهادهای پژوهشی بهرة بسیار برده و بخشی از مشکلات ایشان را نیز حل کند.
4- در بخش نفت و گاز با توجه به اهمیت این بخش در همة شئون کشور، خطوط راهبردی و مسائل مهم و ویژهای وجود دارد که باید تحت نظر بخش حاکمیتی باشد. آمار و اطلاعات مربوط به حجم ذخائر نفت و گاز کشور با توجه به خدشههایی که در مقاطع مختلف و با انگیزههای مختلف به آن وارد شده است باید بوسیلة یک تیم متخصص مستقل زیرنظر دبیرخانة شورا مورد ارزیابی دقیق مجدد قرار گیرد. نسبت ذخائر به تولید و یا اینکه تولید هر سال باید از چند درصد ذخائر کشور تجاوز نکند، باید تعیین شود و حاکم بر برنامهریزی اکتشاف و توسعه ظرفیتهای تولید نفت و گاز باشد. مخازن ئیدروکربوری ماهیتاً یک مقولة ریسک و عدم اطمینان هستند در نحوة بهرهبرداری از ذخائر ئیدروکربوری همواره این احتمال نگرانکننده وجود دارد که: بهرهبردار برای حداکثرکردن منافع خود (بخش خصوصی) و یا برای پاسخگوئی به تعهدات خود (بنگاه دولتی) و یا بدلیل ضعف و ناکارائی فنی خود، نسبت به تولید غیرصیانتی از ذخائر ئیدروکربوری اقدام نموده و در واقع منافع بلندمدت ملی را به خطر اندازد. بنابراین نهاد حاکمیتی در این میان باید محافظ منافع ملی باشد. این نهاد باید با استفاده از اهل فن و خبرگان و مراکز مطالعاتی، اصول و نظامات حاکم بر بهرهبرداری از ذخائر ئیدروکربوری را تدوین و مراحل توسعة یک مخزن (Procedure) رامصوب نموده و قادر باشد بر رعایت دقیق آن توسط بهرهبردار نظارت نماید. در این میان رعایت اصول و استانداردهای زیستمحیطی نیز از اهمیت ویژهای برخوردار خواهد بود.
5- فروش نفتخام صادراتی کشور باید به بهترین بازارها و با مناسبترین قیمتها صورت پذیرد. یکی از دوستان نقل میکرد که در بعضی از کشورهای صادرکنندة نفت برخورد نموده است که در دستگاه حاکمیتی تیم مجربی وجود دارد که دائماً بازارها و قیمتهای جهانی نفت را تحت بررسی و مطالعه دارند و در پایان هر فصل مشخص میکنند که براساس بهترین انتخابهای بازار و قیمت، چه درآمدی از ترکیب نفتخام صادراتی قابل تحقق بوده است و در صورتیکه شرکت صادرکننده چنین درآمدی را حاصل ننموده باشد او را به دولت بدهکار و اگر بهتر از آن عمل کرده باشد او را تشویق میکنند و این در واقع یک نظارت دقیق و کامل ثانویه بر عملکرد صادرات مهمترین رقم صادراتی کشور است.
6- مسائل مربوط به دیپلماسی انرژی و نفت نیز از دیگر مسائلی هستند که با منافع ملی ارتباط دارند و باید تحت نظارت و هدایت کامل دستگاه حاکمیتی باشند. مقامات اجرائی و مدیران بنگاهی معمولاً به شدت گرفتار مشکلات روزمرة اجرائی بوده و چون تصمیمات ایشان مراحل لازم تصمیمگیری را طی ننموده است و به آثار و تبعات تصمیماتشان نیاندیشیدهاند دائماً در معرض پرسشهای گوناگون قرار دارند و باید در مقام پاسخگوئی برآیند، بنابراین نوعاً دیده میشود که چندان غرق اینگونه مسائل هستند که موضعگیریهای ایشان در مسائل بینالمللی نیز تحتالشعاع توجیهگری و پاسخگوئی داخلی و به عبارت دیگر برای مصرف داخلی است که در اینصورت ممکن است منافع ملی احقاق نشود.
در پایان تذکر این نکته لازم است که از نظر ساختاری نیز شورای عالی انرژی باید هشیارانه روابط رفت و برگشتی خود را با سایر مراجع عالی سیاستگذاری در بخش انرژی تنظیم نماید. مجامع عمومی شرکتهای عمدة تولیدکنندة انرژی مثل شرکت ملی نفت ایران مراجع بسیار مهم سیاستگذاری هستند (که البته متأسفانه کمتر به نقش و رسالت خود عمل کردهاند)، شورای عالی انرژی باید حسب مورد تصمیمات خود را از طریق مراجع قانونی ذیربط مصوب و اجرائی نماید. در هر حال عدم تنظیم این روابط موجب پیچیدهشدن و احیاناً تعارض در تصمیمات و مصوبات و قوانین خواهد شد و چنین وضعیتی میتواند موجب سوء استفادة مدیران بنگاهی که در تلاش پوشاندن اشتباهات خود و یا دورزدن قوانین و مقررات هستند قرار گیرد.
5. رجوع شود به اقتصاد انرژی شماره 21 بهمن ماه 79 سرمقاله «تصمیمگیری، تصمیمسازی و پژوهش».
1.رجوع شود به اقتصاد انرژی شماره ششم آبانماه 78 سرمقاله «ضرورت نگاه استراتژیک به مقوله انرژی».
2.رجوع شود به اقتصاد انرژی شماره 21، بهمنماه 1379 سرمقاله «تصمیمگیری، تصمیمسازی و پژوهش».
