انتظار عملکرد درست از صندوق توسعه ملی ، انتزاعی است (مصاحبه با ماهنانه سرانه)

 

 

دریافت فایل پی دی اف مقاله :

 

     دریافت
حجم: 327 کیلوبایت
 

 

نسخه متنی : 

 

 

 

لید بالا

هدف از تشکیل صندوق ذخیره ارزی و بعدا صندوق توسعه ملی این بود که به تدریج از صرف کردن درآمد حاصل از سرمایه زیرزمینی نفت به‌عنوان بودجه جاری و مصرفی جلوگیری شود و هر سال بخش بیشتری از این درآمد به صندوق توسعه ملی برای توسعه بنیان‌های تولیدی کشور منتقل و بخش کمتری صرف هزینه‌های جاری شود تا در نهایت اقتصاد معتاد به درآمدهای نفتی از این اعتیاد رهایی یابد. اهدافی که تا امروز محقق نشده و نکته آنکه؛ صندوق توسعه ملی نیز جزئی از یک سیستم است و تا یک سیستم درست کار نکند، انتظار درست کار کردن یک جزء، انتزاعی است.

 

 

در گفت‌وگوی غلامحسین حسن‌تاش با «سرانه» مطرح شد

انتظار عملکرد درست صندوق، انتزاعی است

در دوره اول ریاست‌جمهوری سید محمد خاتمی قیمت نفت در منطقه کاهش شدیدی را تجربه کرد؛ به‌گونه‌ای که وی در جریان کسب رای اعتماد کابینه دولت دوم خود در مجلس اعلام کرد: «در گذر از سال ۷۷ به ۷۸ شب‌های متمادی خواب نداشتیم و روزها نگرانی‌مان در اوج بود، چون فقط به‌اندازه ۳ روز ذخیره گندم در کشور داشتیم.» همین تجربه، زمینه‌ساز راه‌اندازی صندوق توسعه ملی شد و این نهاد پس از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی به‌منظور مصرف بهینه منابع حاصل از فروش نفت و محفوظ نگه داشتن سهم آیندگان از این ثروت، در قالب سرمایه‌گذاری این منابع در طرح‌های مولد و اشتغالزا و در نهایت توسعه‌آفرین، در سال ۱۳۷۹ راه‌اندازی شد. براساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب شد که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی ممنوع شد. با این حال شرایط تحریمی و عدم مدیریت مطلوب در حوزه اقتصاد سبب دست‌درازی دولت‌ها به منابع این صندوق بدون در نظر گرفتن عواقب آن شد؛ در حدی که چندی پیش رئیس این نهاد ارزی اعلام کرد موجودی این صندوق تقریبا صفر شده است.

«سرانه» در نوشتار پیش رو در گفت‌وگویی مختصر با سید غلامحسین حسن‌تاش، عضو هیات علمی موسسه مطالعات بین‌المللی انرژی، نظر ایشان را درباره فلسفه راه‌اندازی، وضعیت کلی صندوق و علل شکست در دستیابی به اهداف با نگاهی به تجربه کشورهای مشابه جویا شده است.

 

- فلسفه و اهداف اصلی راه‌اندازی صندوق توسعه ملی چه بوده است؟

تجربه کشورهای صادرکننده نفت، از جمله ایران به‌ویژه پس از وقوع شوک اول نفتی این بود که سرازیر شدن درآمدهای سرشار نفتی به اقتصاد خلاف آنکه ابتدا ممکن است مثبت تلقی شود، می‌تواند خطرناک باشد و به‌ویژه در کشورهای توسعه‌نیافته اقتصاد را درگیر بیماری‌ها و مشکلات مختلفی کند. یکی از معروف‌ترین این بیماری‌ها «بیماری هلندی» بود که در دهه ۱۹۶۰ با کشف چند میدان گازی در هلند پدید آمد. بعدها بیماری‌ها و مشکلات بسیار بیشتری مثل رانتی شدن اقتصاد و غیرو هم شناسایی شد که مجموعه این بیماری‌ها در دهه ۱۹۹۰ تحت عنوان پدیده «نفرین منابع» نام گرفت. بنده قبلا در مقالاتی بیش از ۱۰ مورد از این بیماری‌ها و مشکلات را فهرست کرده‌ام که همه آنها در ایران مصداق داشته و دارد.

 در تلاش‌های فکری که برای پیشگیری از ابتلا به نفرین منابع انجام شد، مبانی نظری و تجربه‌های عملی نشان داد که بسیاری از بیماری‌ها و مشکلات مذکور قابل‌پیشگیری هستند. مدیریت درآمدهای نفتی براساس منافع ملی و نگاه برنامه‌ای بلندمدت و در جهت اجتناب از عوارض منفی، می‌تواند راه نجات باشد. همچنین نگاه به نفت به‌عنوان یک سرمایه نگاهی تعیین‌کننده است. عقل ایجاب می‌کند که برای حفظ ارزش یک نوع سرمایه، راهی جز تبدیل آن به نوع دیگری از سرمایه نیست. بنابراین تبدیل یک سرمایه زیرزمینی غیرمولد، به یک سرمایه روزمینی مولد اقدامی عاقلانه است و مصرف کردن سرمایه، خلاف عقل است. البته برای جلوگیری از اتلاف همان سرمایه‌گذاری عاقلانه هم همواره باید به ظرفیت‌های اقتصاد توجه کرد.

در این زمینه توجه شد که مکانیزم‌های ذخیره ارزی برای ذخیره‌کردن بخش عمده‌ای از درآمدهای نفتی، به‌ویژه در شرایط بالا رفتن قیمت‌های نفت، می‌تواند بسیاری از عوارض و مشکلات را مهار کند. یکی دیگر از اهداف این صندوق ها هم مقابله با نوسانات جهانی قیمت نفت است . اگر همه درآمد نفتی خصوصا در دوره رونق نفتی وارد اقتصاد کشور شود با سقوط احتمالی قیمت نفت اقتصاد هم دچار مشکل و سقوط نرخ رشد میشود اما اگر متوسطی از قیمت بلند مدت جهانی نفت وارد اقتصاد و بقیه ذخیره شود در بلند مدت تعادل ایجاد می کند .

 

- آقای غضنفری به‌تازگی اعلام کردند از ۱۵۰ میلیارد دلار موجودی صندوق توسعه ۱۰۰ میلیارد دلار هزینه و ۴۰ میلیارد دلار در قالب تسهیلات توزیع شده است؛ یعنی به‌عبارتی صندوق تقریبا خالی است. علت این شکست چه بوده و چرا ما نتوانستیم از الگوی کشورهای موفق در این طرح، مانند نروژ، کویت یا عربستان استفاده کنیم؟

در اقتصاد ایران تقریبا تمامی مشکلات و آسیب‌های یادشده قابل‌شناسایی است و به‌ویژه مشکل این بوده و هست که بخش عظیمی از این سرمایه زیرزمینی نه‌تنها تبدیل به نوع دیگری از سرمایه مولد و حتی غیرمولد نمی‌شود، بلکه به‌طور روزافزونی صرف تامین هزینه‌های جاری کشور می‌شود. هدف از تشکیل صندوق ذخیره ارزی و بعدا صندوق توسعه ملی این بود که به تدریج از صرف کردن درآمد حاصل از سرمایه زیرزمینی نفت به‌عنوان بودجه جاری و مصرفی جلوگیری شود و هر سال بخش بیشتری از این درآمد به صندوق توسعه ملی برای توسعه بنیان‌های تولیدی کشور منتقل و بخش کمتری صرف هزینه‌های جاری شود تا در نهایت اقتصاد معتاد به درآمدهای نفتی از این اعتیاد رهایی یابد.

در تجربه‌های موفق جهان مانند نروژ حتی این درآمدها را صرف سرمایه‌گذاری در داخل کشور نمی‌کنند، چون به این نتیجه رسیده‌اند که وارد کردن مستقیم این درآمدها به اقتصاد، به هر نوعی، می‌تواند مشکل ایجاد و آنها را از مسیر توسعه دور کند. اکنون میزان سرمایه صندوق ملی نروژ از ۱.۴۵ تریلیون دلار فراتر رفته و این صندوق در ۷۰ کشور جهان و در بیش از ۹۰۰۰ شرکت سرمایه‌گذاری دارد. اگر روزی قیمت جهانی نفت سقوط کند روند توسعه نروژ با داشتن چنین ذخائری متوقف نخواهد شد.

در ابتدای راه‌اندازی صندوق توسعه ملی ایران نیز بنا بود که به‌تدریج بخش بیشتری از درآمد نفتی وارد این صندوق شود و بخش کمتری در اختیار بودجه عمومی کشور قرار گیرد و منابع این نهاد تنها در قالب تسهیلات به طرح‌ها و پروژه‌های تولیدی بخش خصوصی که مطالعات اقتصادی دقیقی دارد و سوددهی آن اثبات‌شده است، اختصاص یابد. همچنین قرار بود بازگشت این وام‌ها به‌علاوه سود آنها به‌تدریج منابع این صندوق را افزایش دهد و این منابع برای نسل‌های آینده بماند و پروژه‌ها نیز بنیان‌های تولیدی کشور را تقویت کنند، اما اینکه چرا این تجربه موفق نبوده و به این روز افتاده است، دلایل مختلفی دارد که بنده مهم‌ترین آنها را عرض می‌کنم.

در اقتصاد توسعه‌نیافته‌ای که منابع درآمدی بودجه‌اش چندین دهه از درآمد فروش نفت ارتزاق کرده و به‌عبارتی به‌شدت معتاد به نفت است، خلاصی از نفت مستلزم پیگیری یک برنامه جامع توسعه است. باید کشور در مسیر توسعه قرار گیرد، بنیان‌های تولیدی کشور تقویت شود، صادرات غیرنفتی گسترش یابد تا دولت به‌تدریج بتواند مالیات بیشتری از عوامل اقتصادی دریافت و درآمدهای غیرنفتی بیشتری کسب کند و به‌تدریج از وابستگی به نفت خلاص شود. اما تدوین یک برنامه جامع توسعه و تحقق آن به‌نوبه خود مستلزم تنظیم یک رابطه خردمندانه با جهان است. وقتی چنین برنامه‌ای وجود ندارد و کشور در مسیر توسعه و پیشرفت نیست و بنیان‌های تولید ملی و صادرات غیرنفتی دچار مشکل است، رهایی از درآمد نفتی محقق نمی‌شود و دولت برای تامین نیازهای خود مجبور می‌شود به منابع صندوق توسعه ملی دست ببرد و به این منظور برای دور زدن قوانین و مقررات صندوق، راهکار پیدا می‌کند. مثلا از طریق شرکت‌های دولتی شرکت‌های صوری خصوصی ایجاد می‌شود تا برای پروژه‌های دولت یا شرکت‌های دولتی از صندوق وام بگیرد؛ وام‌هایی که اعطای آنها عملا به صندوق توسعه ملی تحمیل شده و تضمینی برای بازپرداخت آنها وجود ندارد.

 

 

- یعنی از وام‌های پرداخت‌شده ازسوی این صندوق بخش خصوصی سهمی نداشته؟ به‌اعتقاد شما اگر این وام‌ها به بخش خصوصی واقعی پرداخت می‌شد، بازگشت و سودآوری آن تضمین‌شده‌تر بود؟

درباره وام‌های محدودی هم که با رعایت ضوابط و مقررات صندوق، واقعا به بخش خصوصی اعطا شده، بخش خصوصی نتوانسته به تعهدات خود عمل کند. چرا؟ چون در اقتصاد بی‌ثبات که دائم نرخ‌ها، به‌ویژه قیمت ارز تغییر می‌کند، مدل مالی پروژه‌ها طبق مطالعات فنی و اقتصادی انجام‌شده پیش نمی‌رود، هزینه‌های سرمایه‌ای، به‌ویژه واردات ماشین‌آلات به‌دلایل مشکلات زیرساختی و تحریم، بسیار بالاتر از آنچه که پیش‌بینی شده بوده می‌شود و زمان اجرای  پروژه‌ها بیشتر از برآوردهای اولیه به‌طول می‌انجامد و بعد از اتمام پروژه نیز به همان دلایل بی‌ثباتی اقتصادی، تحریم و غیرو  کارخانه یا صنعت احداث‌شده نمی‌تواند با حداکثر ظرفیت تولید کند که همه اینها موجب می‌شود سرمایه‌گذار وام‌گیرنده که تقصیری هم در این مشکلات ندارد، قادر به بازپرداخت بهنگام اقساط وام خود نباشد.

- در کل، در شرایط کنونی ظرفیت برگشت این سرمایه به صندوق وجود دارد؟ برای تحقق این امر چه باید بکنیم؟

من بسیار بعید می‌دانم که در شرایط کنونی و با تداوم روندهای اقتصادی فعلی، ظرفیت برگشت این سرمایه‌ها به صندوق وجود داشته باشد. بخش عمده منابع که توسط دولت با توجیهات و بهانه‌های مختلف برداشت شده، به‌نظر من غیرقابل‌برگشت است، اما درباره وام‌هایی که به بخش خصوصی واقعی اعطا شده ممکن است با تاخیر و در نهایت اصل سرمایه با عایدات بسیار کمتر از آنچه که پیش‌بینی شده بود، به صندوق برگردد.

 

 

- در برنامه هفتم توسعه آمده است دولت برای پرداخت بدهی خود به صندوق می‌تواند به این صندوق اجازه دهد تا در حوزه‌های نفتی سرمایه‌گذاری کند؛ آیا این خارج از قوانین انفال و... نیست و رانتی نیست که در اختیار این نهاد قرار گرفته است؟

 اگر منظور این باشد که میدان‌های نفتی و گازی به صندوق توسعه ملی واگذار شود تا این صندوق با سرمایه‌گذاری روی آنها درآمد کسب کند به‌نظر من بسیار کار اشتباهی است. این کار خلاف قوانین پایه‌ای کشور و نیز خلاف وظایف صندوق است. این روند، انسجام صنعت نفت کشور را از بین می‌برد. بضاعت صنعت نفت کشور محدود است و وقتی صندوق توسعه ملی احیانا صاحب میدان نفتی و گازی شود، چون هیچ گونه بضاعت علمی و فنی در این زمینه ندارد، عملا مجبور خواهد بود با شرکت ملی نفت ایران و زیرمجموعه‌هایش رقابت منفی کند و با پیشنهاد حقوق و مزایای بیشتر نیروهای فنی را بقاپد که همین امر می‌تواند وضعیت بسیار بدی را به‌وجود بیاورد و بیش از پیش موجب فروپاشی صنعت نفت کشور (به مفهوم جامع آن) بشود. به‌نظر من کسانی که چنین تصمیماتی را اخذ می‌کنند هیچ شناختی از صنعت نفت و طبیعت میادین هیدروکربنی و پیچیدگی‌های بهره‌برداری از این میادین ندارند و آنالیزی از آثار و تبعات این تصمیمات تهیه نمی‌کنند. ماهیت کار صندوق توسعه ملی، ماهیت فعالیت مالی و بانکی است و ما این تجربه را داریم که ورود بانک‌ها به بنگاهداری چه مشکلاتی را برای کشور ایجاد کرده است. در کدام تجربه جهانی صندوق‌های ذخیره ارزی وارد این‌گونه کارها شده‌اند؟ و از همه مهم‌تر اینکه وقتی صندوق خالی است از چه محلی می‌خواهد روی این میادین سرمایه‌گذاری کند؟

اگر پروژه ای در صنعت نفت وجود دارد که واقعا مطالعه شده و فیزیبل و دارای توجیه قوی فنی اقتصادی است و قابل اجرا در زمان مقرر است و مطمئنا خواهد توانست به موقع بازگشت سرمایه کند بهتر است صندوق به چنین پروژه ای وام بدهد تا خودش وارد شود . مشکل وجوه بر نگشته این است که بعضا به طرح ها و پروژه هائی پرداخت شده که چنین مشخصاتی را نداشته است و صندوق تسلیم فشار از بالا شده است .

 

- در شرایط فعلی که اقتصاد تحت تحریم است و در شاخص‌های کلان مشکلات اساسی داریم، به‌نظر شما چه راهکارهایی برای بازگرداندن صندوق روی ریل و کارکرد اصلی‌اش وجود دارد؟

مکانیزم‌های موفق ذخیره ارزی در کشورهای مختلف به‌گونه‌های مختلفی به‌کار گرفته شده‌اند، اما موارد موفق، صرف‌نظر از نام آنها، مکانیزم‌هایی بوده‌اند که با یک عزم ملی همراه بوده و دست ‌بردن به ذخیره ارزی را بسیار بسیار دشوار کرده‌اند. در بعضی از کشورها تصمیمات مرتبط با سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، باید به تصویب هیات امنا برسد و طبق قانون، هیات امنا از طیفی از افراد با منافع مختلف و بعضا متعارض از بخش خصوصی و بخش دولتی و نمایندگان مردم تعیین می‌شوند. طبیعتا چنین ترکیبی تنها در مواردی به توافق می‌رسند که موضوع، کاملا مطابق منافع ملی باشد و منفعت همه مردم را تضمین کند. اما به‌نظر من در ایران عملا صندوق توسعه ملی در جهت معکوس هدف ذاتی خود عمل کرده است؛ چرا این را می‌گویم؟ چون آن بخش از درآمد نفتی که به بودجه تخصیص داده می‌شود از فیلترهای مختلف تصمیم‌گیری دولت و مجلس عبور می‌کند، اما کنترل صندوق ذخیره ارزی عملا در دست حاکمیت  است و این وضعیت نقض غرض است. اگر قرار است صندوق به ریل اصلی خود برگردد، باید دست حاکمیت  از صندوق کوتاه شود که آنهم مستلزم چیزهایی است که قبلا اشاره کردم.

همچنین مکانیزم صندوق برای اعطای وام باید بسیار سختگیرانه باشد و این نهاد باید از قطعیت بازگشت اصل و فرع وامی که اعطا می‌کند اطمینان داشته باشد. در پایان توجه داشته باشید که صندوق توسعه ملی نیز جزئی از یک سیستم است و تا یک سیستم درست کار نکند، انتظار درست کار کردن یک جزء، انتزاعی است.