آیا اهداف مذکور در اساسنامه سازمان اوپک هنوز معتبر است؟(به بهانه اجلاس سران اوپک)

(ماهنامه اقتصاد انرژی شماره ۱۷ مهرماه ۱۳۷۹)

مقدمه

در زمانیکه این شماره نشریه و طبعاً مقاله حاضر به دست چاپ سپرده می‎شود هنوز اطلاعی از دومین اجلاس سران کشورهای عضو اوپک در دست نیست و براساس برنامه‎ریزی که داشته‎ایم انتشار این شماره با برگزاری اجلاس مذکور همزمان خواهد شد. اما حسب اطلاعات اولیه‎أی که دریافت نموده‎ایم، دومین اجلاس سران اوپک بازنگری و تجدیدنظری در رابطه با اهداف مذکور در اساسنامه این سازمان که چهل سال پیش نگاشته شده است نخواهد داشت و احتمالاً در پیش‎نویس بیانیه اجلاس مذکور اصول و اهداف سازمان به همان‎صورتیکه چهل سال قبل در اساسنامه سازمان قید گردیده مورد تائید مجدد قرار گرفته است. لذا بی‎مناسبت ندانستیم که به کنکاش و نقد و بررسی این مقوله بپردازیم و بررسی کنیم که آیا واقعاً اصول و اهدافی که چهل سال پیش و در فضا و شرایط جهانی کاملاً متفاوت با امروز تنظیم شده است هنوز می‎تواند از اعتبار و روائی لازم برخوردار باشد و اگرنه چه عاملی موجب می‎شود که سازمان اوپک به تجدیدنظر در این اصول و اهداف نمی‎پردازد؟

اصول و اهداف مذکور در مواد 2 و 4 از فصل اول اساسنامه سازمان اوپک به شرح زیر است:

ماده 2

الف: هدف اصلی سازمان ایجاد هماهنگی و وحدت در خط‎مشی‎های نفتی کشورهای عضو و تعیین بهترین شیوه‎ها برای تأمین منافع فردی و جمعی آنان خواهد بود.

ب: سازمان، روشها و وسایل تأمین تثبیت قیمتها در بازارهای بین‎المللی نفت را با امعان به حذف نوسانات مضر و غیر ضروری پیش‎بینی خواهد نمود.

         ج: مصالحِ ملتهای تولیدکننده و ضرورت تضمین درآمدی ثابت برای – کشورهای تولیدکننده، عرضه  کافی اقتصادی و منظم نفت به ملتهای مصرف‎کننده و یک بازده منصفانه به سرمایه آنها که در صنعت نفت سرمایه‎گذاری می‎کنند، همواره مورد توجه مقتضی واقع خواهد شد.

ماده 4

چنانچه در نتیجه اجرای هرگونه تصمیم سازمان، تحریم مستقیم یا غیر مستقیم توسط هر شرکت یا شرکتهای ذینفع علیه یک کشور عضو یا بیشتر اعمال شود، هیچ عضو دیگری هیچگونه پیشنهاد معامله منفعت جویانه‎ای را چه بصورت افزایش صادرات – نفت یا افزایش قیمتها که ممکن است از طرف چنین شرکت یا شرکتهای ذینفع به منظور ممانعت از اجرای تصمیم سازمان به آن ارائه گردد، نخواهد پذیرفت.

 

همانطور که ملاحظه می‎شود بسیاری از اهداف و اصول مذکور مربوط به شرایط سالهای 1960 می‎باشد شرایطی که تقابل کاملی میان منافع کشورهای صاحب نفت و شرکتهای نفتی وجود داشت. در حالیکه اکنون این موضوع منتفی است و این رویارویی از بین رفته و شرایط دگرگون شده است وامروز اوپک با کشورهای اصلی مصرف‎کننده که در غالب IEA سازمان‎یافته‎اند روبروست. در این رابطه موارد زیر در رابطه با اصول و اهداف اوپک قابل طرح است:

1-   مرور در تاریخ اوپک و عواملی که زمینه‎ساز تاسیس این سازمان شد بخوبی نشان می‎دهد که بنیان‎گذاری اوپک هرگز در جهت تقابل با مصرف‎کنندگان نفت نبود بلکه اوپک برای هماهنگی در مقابله ظلم و زور شرکتهای نفتی بوجود آمد. شرکتهای نفتی با پائین‎نگهداشتن بیش از حد قیمت نفت و با بالا نشان‎دادن هزینه‎های تولید، عایدات کشورهای صاحب نفت که در غالب قراردادهای Royality محاسبه می‎شد را به حداقل ممکن رسانده بودند اقدام یکجانبه برعلیه شرکتها نیز ناممکن و یا بسیار دشوار بود چرا که صنایع نفت این کشورها کاملاً توسط شرکتها کنترل می‎شد و نیز کشورها کماکان به سرمایه و تکنولوژی شرکتها نیاز داشتند و اگر یک کشور خاص به تنهایی شرایط سخت‎تر (یا در واقع عادلانه‎تر) را در مقابل شرکتها قرار می‎داد طبعاً شرکتها سرمایه و تکنولوژی خود را به جای دیگری منتقل می‎کردند بنابراین برخورد یکپارچه و هماهنگ مورد نیاز بود که این مسئله به روشنی درماده 4 اساسنامه منعکس است و همانگونه که اشاره شد امروز چنین مسئله‎ای حداقل بعنوان مسئله اصلی وجود ندارد.

2-   در بند (ج) ماده 2 بر ضرورت تضمین یک بازده منصفانه به سرمایه آنها که در صنعت نفت، سرمایه‎گذاری می‎نمایند تاکید گردیده است و این در حالی است که بر طبق بند (الف)، هدف اصلی سازمان در کل، تامین منافع فردی و جمعی کشورهای عضو می‎باشد. پس دلیلی وجود ندارد که سازمانی که برای حفظ و دفاع از منافع کشورهای تولیدکننده نفت عضو بوجود آمده است بر تامین منافع و بازده ثابت برای جبهه مقابل تاکید نماید و این موضوع که آیا شرکتهای نفتی نفع می‎برند یا نمی‎برند، هیچ ارتباطی به سازمانی که برای دفاع از منافع تولیدکنندگان بوجود آمده است، ندارد خصوصاً اینکه در چارچوب اقتصاد آزاد، بهینگی در شرایط رقابت حاصل می‎شود و باید هر طرف در تلاش حداکثر کردن و تضمین منافع خود باشد تا بهینگی حاصل شود و در هر حال امروزه قواعد کار تعریف شده و مشخص است و چنین موضوعیتی وجود ندارد.

3-   همانگونه که اشاره شد اوپک به هیچ‎وجه در مسیر مقابله با کشورهای مصرف‎کننده بوجود نیامد ولی متاسفانه آژانس بین‎المللی انرژی IEA با محوریت آمریکا در جهت مقابله با کشورهای اوپک و مهار ایشان شکل گرفت و به همین دلیل برخی از کشورهای صنعتی که روابط دوستانه‎أی با اعضاء اوپک داشتند از ابتدا حاضر به حضور در آژانس مذکور نبودند و ضرورت گفتگوی بین تولیدکنندگان و مصرف‎کنندگان را مطرح می‎کردند که این ضرورت همواره مورد مخالفت آمریکا بوده و آمریکائی‎ها تلاش داشته‎اند که تولید نفت اوپک را بطور غیرمستقیم و در شرایط انفعال اعضاء اوپک اداره نمایند و تجربه نشان داده است که این سیاست موفق نبوده است و اعضاء اوپک باید در جهت ایجاد تفاهم و مسالمت با مصرف‎کنندگان حرکت نمایند.

4-   مسئله ثبات قیمتها که در اهداف اولیه اوپک آمده است اکنون با توجه به بازارهای آتی و کاغذی و همچنین افت و خیزهای شدید قیمتها دیگر معنی‎دار نیست و به جای آن باید منطقی کردن قیمتها و محدود کردن محدوده نوسانات آن مدنظر باشد.

5-   حداکثر کردن درآمد با عرضه کافی در تناقض است زیرا در برخی موارد لازم است جهت رسیدن به حداکثر درآمد عرضه کم شود. در بند (ب) ماده 2 بر "تثبیت قیمتها در بازارهای بین‎المللی نفت" و در بند (ج) ماده 2 بر ضرورت "عرضه کافی اقتصادی و منظم نفت به ملتهای مصرف‎کننده" تاکید گردیده است. در حالیکه "تثبیت قیمت نفت" با "عرضه کافی نفت" و "بصورت منظم" در بسیاری از شرایط، ممکن است قابل جمع نباشند چرا که: قیمت نفت تابع عرضه و تقاضا می‎باشد و تغییر در عرضه و تقاضا موجب تغییر و نوسانات در قیمت خواهد گردید. به عنوان مثال اگر در یک کشور غیرعضو اوپک، نفت جدیدی اکتشاف و تولید شود، این موجب بالارفتن عرضه می‎گردد در حالیکه تقاضا ممکن است همچنان ثابت باشد پس بالطبع بهای نفت کاهش می‎یابد. در شرایط مذکور اوپک اگر بخواهد قیمت نفت ثابت و بدون نوسان باقی بماند (مطابق بند ب) باید عرضه را کاهش دهد، که این موجب نقض بند ج که بر عرضه کافی و منظم تاکید دارد می‎گردد. و از طرف دیگر اگر اوپک به موجب بند "ج" به "عرضه کافی اقتصادی و منظم نفت" ادامه دهد با توجه به عرضه افزون از تقاضا، بهای نفت کاهش خواهد یافت که این متناقض با بند ب که بر (تثبیت قیمت نفت) تاکید دارد، می‎باشد. اشکال اساسی در اینجاست که تعریف روشنی از عرضه کافی نیز ارائه نگردیده است.

6-   در بند ج ماده 2 بر "ضرورت تضمین درآمد ثابت برای کشورهای تولیدکننده نفت" تاکید شده است این اصل نیز دچار مشکلات درونی و دچار تعارض با سایر اصول است. تجربه چهل سال گذشته حاکی از در نوسان‎بودن قیمت نفت بطور دائمی است مطابق این اصل هر زمان که به هردلیل قیمت‎ها پائین می‎آیند علی‎الاصول برای حفظ میزان درآمد که حاصلضرب مقدار تولید و قیمت است یا باید میزان تولید افزایش یابد که در اینصورت قیمت‎ها بیش از پیش سقوط خواهند کرد و این مخالف منافع اعضاء اوپک خواهد بود و یا باید قیمت افزایش یابد که این مسئله مستلزم کاهش تولید و عرضه است که در این صورت این رفتار با مفاد ادامه همین بند (بند ج ماده 2) که به عرضه کافی و منظم اشاره دارد در تعارض قرار خواهد گرفت. علاوه بر این همانگونه که اشاره شد تاریخ چهل ساله اوپک نشان می‎دهد که خصوصاً در شرایط انفکاک تصمیمات تولیدکنندگان و مصرف‎کنندگان تضمین درآمد ثابت برای تولیدکنندگان نفت غیر ممکن است و این کشورها مجبورند مشکلات اقتصادی خودرا به گونه دیگری حل کنندو برای حفظ ثبات در برنامه‎ریزی و اقتصاد داخلی خود و به منظور جلوگیری از تاثیر نوسانات جهان قیمت نفت بر اقتصاد خود از مکانیزمهایی مانند ایجاد صندوق ذخیره یا بیمه نفت بهره گیرند.

7-   در اصول و اهداف اولیه سازمان اوپک به نفت به عنوان یک کالای مستقل نگریسته شده است در صورتیکه در شرایط امروز جهان به نفت به عنوان یکی از حاملهای انرژی توجه می‎شود و مسائل نفت را بدون توجه به جایگاه آن در سبد انرژی جهان نمی‎توان بطور مطلوب بررسی و حل و فصل نمود.

8-   در اصول و اهداف سازمان هیچ اشاره‎أی به مسئله "سهم بازار" وجود ندارد و این در حالیستکه حداقل در طول دو دهه اخیر مسئله سهم بازار چه از نظر سهم نفت در سبد انرژی جهان در مقابل سایر حامل‎های انرژی و چه از نظر سهم تولید نفت اوپک در مقابل سایر تولیدکنندگان نفت، عملاً همواره مورد توجه سازمان اوپک بوده است.

9-   در اصول و اهداف سازمان اشاره‎أی به مسائل مهم و جدیدی مانند مسئله محیط‎زیست و پدیده جهانی‎شدن اقتصاد که رویاروی جهان معاصر وجود داشته و کاملاً بر مسائل نفت موثر هستند وجود ندارد، چرا که در سالهای تدوین این اصول و اهداف اصولاً چنین مسائلی مطرح نبوده است.

10- مسائلی مانند بازارهای بورس نفت و ذخائر استراتژیک پدیده‎هایی هستند که اصولاً در زمان تاسیس اوپک وجود نداشته‎اند و محصول دهه هفتاد هستند و هم اینک از تاثیرات قابل توجهی بر بازار نفت برخوردارند و در اساسنامه اوپک هیچ گونه اشاره‎ای به این پدیده‎ها وجود ندارد.

 

همانگونه که ملاحظه می‎شود اصول و اهداف اوپک نیازمند تجدیدنظر اساسی است اما عواملی که موجب می‎شود که سازمان به تجدیدنظر در این اصول و اهداف نپردازد اینستکه:

اولاً- مکانیزم اتفاق‎آراء که در سیستم تصمیم‎گیری اوپک وجود دارد رسیدن به توافق در رابطه با مسائل اساسی و جدی را با دشواری مواجه کرده است. کمتر اتفاق می‎افتد که همه اعضاء بر یک موضوع اتفاق‎نظر داشته باشند و خصوصاً این مشکل در رابطه با مسائلی که آثار و تبعات گسترده و طولانی‎مدت دارد موثرتر و جدی‎تر است و تصمیمات اوپک را دچار روزمرگی می‎نماید.

ثانیاً عامل همگرائی در میان جمیع اعضاء اوپک تقریباً به عامل نفت محدود می‎‎گردد و برعکس عوامل واگرائی فراوانند و این مسئله نیز رسیدن به تصمیمات جدی با آثار و تبعات اساسی و بلندمدت را دشوار می‎سازد.

واقعیتهای فوق تدریجاً تمامی اعضاء و دست‎اندرکاران اوپک را دچار محافظه‎کاری، تلاش در جهت حفظ وضع موجود و اجتناب از تغییر نموده است.

 

اهداف پیشنهادی برای اوپک

بدون شک حصول به تدوین اصول و اهداف جدید برای سازمان اوپک نیاز به بحث و بررسی گسترده و احیاناً برگزاری کنفرانسهایی در سطح کارشناسان و مسئولین کلیه کشورهای عضو دارد اما در اینجا صرفاً جهت اینکه فتح بابی کرده باشیم و با توجه به تحولات بین‎المللی و مقتضیات قرن جدید برخی اصول و اهداف را به شرح ذیل برای اوپک پیشنهاد نموده‎ایم:

1)      همکاری و هماهنگی در سیاستهای نفتی کشورهای عضو و تعیین بهترین راه‎ها برای تامین منافع اعضاء در بازارهای جهانی انرژی و نفت.

2)   تلاش در جهت دستیابی بلندمدت به سهم بازاری مناسب در ترکیب انرژی و تولید نفت جهان با درنظر گرفتن میزان ذخایر نفت وگاز، نیازهای سرمایه‎گذاری، مسائل زیست‎محیطی و … از طریق تدوین استراتژیهای جامع و بلندمدت.

3)   تلاش در جهت منطقی‎نمودن قیمتها در بازار جهانی نفت با توجه به ارزش ذاتی منبع فناپذیر     هزینه تمام شده، چارتر جهانی انرژی، توسعه پایدار و تلاش در جهت جلوگیری از آسیب‎پذیری اقتصادی کشورهای عضو در مقابل شوکهای نفتی بطور انفرادی و دسته‎جمعی.

4)   همکاری و هماهنگی در جهت منضبط‎نمودن برنامه‎های توسعه ظرفیت تولید نفت اعضاء و همکاری در زمینه تامین فن‎‎آوری و منابع مالی موردنیاز این برنامه‎ها.

5)      همکاری با سایر تولیدکنندگان نفت در جهان در جهت هماهنگی سیاستهای نفتی و حمایت از سهم نفت در سبد انرژی جهان.

6)      اقدام جمعی در مقابله با سیاستهای تبعیضی که بر علیه نفت‎خام و فرآورده‎های آن اعمال می‎شود.

7)      اقدام جمعی جهت مقابله با پدیده‎ها و ساختارهایی که گردش آزاد و شفافیت بازار نفت را مخدوش می‎کند.

 

ملاحظات مربوط به اهداف پیشنهادی

1-     مورد اول فوق‎الذکر در اساسنامه فعلی نیز موجود است و اصلی کلی و غیرقابل تغییر است که همه اعضاء نیز بر روی آن توافق دارند.

2-   سهم بازار برای نفت مناسب باید در سبد انرژی دنیا دیده شود زیرا سیاست‎های مصرف‎کنندگان بویژه در چارچوب IEA بدنبال کاهش سهم نفت در سبد انرژی است که باید از آن حمایت گردد.

3-     منطقی‎شدن قیمتها از ثبات آنها بمراتب ارجح‎تر است.

4-   شوکهای نفتی کاهشی با توجه به وابستگی شدید کشورهای عضو اوپک به درآمدهای نفتی و اینکه اکثر آنها تک‎محصولی هستند از یک سو و شوکهای نفتی افزایشی که در بلندمدت باعث وارد‎شدن تولیدکنندگان جدید، افزایش عرضه و سقوط مجدد قیمتها می‎شود، هر دو به اقتصاد کشورهای عضو اوپک آسیب می‎رسانند و باید از وقوع آنها جلوگیری نمود.

5-   افزایش بی‎رویه ظرفیتها بویژه در کشورهای اوپک که هزینه نهائی تولید در بین آنها پائین است می‎تواند باعث جنگ قیمتها و رقابت شدید بین اعضاء در آینده شود ولی اگر این ظرفیتها در چارچوب همکاریهای درون سازمانی توسعه یابد می‎تواند در آینده جهت کنترل بازار نفت بکار گرفته شود.

6-      در سالهای اخیر بویژه در طول چند دهه کاهش مستمر عرضه نفت اوپک، لزوم هماهنگی و همکاری با سایر تولیدکنندگان نفت بویژه روسیه، مکزیک و نروژ آشکار گردیده و در واقع در اهداف جدید اوپک باید بازیگران جدیدی که در سالهای اولیه تشکیل اوپک حضوری جدی در بازار نفت نداشته‎اند نیز در نظر گرفته شوند.

 

در هر حال بنظر ما تداوم بقاء و حیات یک سازمان و استمرار موفقیت آن مستلزم قدرت و اراده برای مهندسی مجدد و تطبیق خود با شرایط متحول محیطی است، هرچند از اجلاس سران اوپک که جایگاه حقوقی روشنی نداشته و پس از 25 سال برای دومین بار تشکیل جلسه می‎دهند چنین تجدیدنظری را نمی‎توان انتظار داشت، اما بدون شک از جایگاه رفیع رهبری کشورهای عضو اوپک آنهم در شرایطی که سازمان در موقعیت مطلوب و مناسبی قرار داشته و چهل سال تجربه متراکم و ذیقیمت را پشت سر دارد، می‎توان زمینه‎ها و مقدمات مناسبی را برای تداوم قوی‎تر حیات اوپک و توفیقات بیشتر سازمان فراهم نمود. البته باید توجه داشت که بهره‎گیری از تجربیات گذشته تنها زمانی امکان‎پذیر است که جسارت لازم برای نقادی این تجربیات وجود داشته باشد.