سیاست هاى متنوع و متفاوت سال هاى اخیر وزارت نفت در بخش هاى بالادستى و پائین دستى این صنعت ما را بر آن داشت تا در این خصوص مصاحبه اى با غلامحسین حسن تاش ترتیب دهیم. وى سال ها رئیس مؤسسه مطالعات بین المللى انرژى بوده و اکنون مشاور ارشد ریاست این مؤسسه است. نظرات وى را که همگى حاکى از بى برنامگى در مجموعه صنعت نفت ایران است در زیر مى خوانید.
استراتژى فعلى صنعت نفت را چطور ارزیابى مى کنید. به اعتقاد بسیارى از کارشناسان اساسنامه موجود شرکت نفت که خیلى هم قدیمى است مانع از پیشرفت واقعى در این صنعت شده است. به نظر شما نبود اساسنامه جدید چه ضعف هایى را در بدنه نفت ایجاد کرده و بر چشم انداز صنعت نفت ایران چه تأثیر ى خواهد داشت؟
تفکیک نکردن مسئولیت ها در مجموعه نفت و گاز اختلال بزرگى را در این صنعت ایجاد کرده که بایددر یک فرایند زمانى به سرعت بررسى و اصلاح شود. براساس مطالعه اى که در مؤسسه مطالعات بین المللى انرژى انجام شد مشخص شد که در بخش انرژى و زیر بخش نفت ۳ تا فعالیت داریم که یکى تصدى گرى و بنگاهدارى است که امور مربوط به اکتشاف و سرمایه گذارى را انجام مى دهد. یکى حاکمیت است که سیاستگذارى، کنترل و نظارت را برعهده دارد یعنى جایى است که با بخش هاى بالادستى رابطه حقوقى برقرار مى کند مثل بخش هاى اکتشاف و تولید تا تولیدى که انجام مى شود براساس منافع ملى باشد. یک بخش هم مقررات و تنظیمات که مشخصات و قواعد اجراى طرح ها را مشخص مى کند و به عبارتى استانداردهاى اجرایى طرح ها را تعیین مى کند و بر اجراى آن نظارت دارد.
این مطالعه نشان داد که این ۳ رکن باید از هم تفکیک شده باشند یعنى کسى که تولیدکننده و اکتشاف کننده است نمى تواند سیاستگذار باشد و خودش هم نظارت کند بر رعایت استانداردها، چرا که همیشه کسى که تولید مى کند- مخصوصاً در کشورهاى در حال توسعه - درگیر یک سرى محدودیت هاست که ممکن است برخى استانداردها را در مسیر طراحى و اجراى طرح ها رعایت نکند. در واقع این یک مثلث سه ضلعى باید باشد که در ایران این طور نیست.
در جایى مثل شرکت ملى نفت این ۳ وظیفه در مرکز این مثلث مخلوط شده است در حالى که کشورهایى که در صنعت نفت موفق بودند این ۳ وظیفه را جدا کردند. به نظر من از این ۳ ضلع، ۲ ضلع باید در وزارت نفت متمرکز شود و بخشى از ضلع مقررات گذارى و استانداردها در وزارت نفت و بخشى از آن مثل مؤسسه استاندارد به صورت مستقل و ناظر بر امور نفت فعالیت کند. بخش مقررات گذارى در نفت بسیار ضعیف است. چرا که در حال حاضر این ۳ ضلع در شرکت ملى نفت متمرکز شده است. اساسنامه شرکت ملى نفت مربوط به قبل از انقلاب است و هنوز هم به غلط در حال اجراست.
براساس اساسنامه موجود حاکمیت دولت بر ذخایر هیدروکربورى داده شده به نفت، یعنى وظیفه حاکمیتى دولت به شرکت ملى نفت تفویض شده است.
این اشکال حقوقى دارد؟
بله. از نظر عرف حقوقى چه در ایران و چه در خارج از ایران وظیفه حاکمیتى را نمى توان به شرکت ها داد چون آنها بنگاه هستند و به دنبال سود، این که همه چیز به شرکت نفت داده شده اشکال دارد.
رژیم گذشته نفت را به عنوان تافته جدا بافته دیده بود. حتى مى شود این ادعا را کرد که حلقه واسط بین شرکت و بقیه اقتصاد کشور هم شخص شاه بوده و اجازه تصمیم گیرى در مورد نفت به بقیه بخش هاى اقتصادى داده نمى شد. بعد از انقلاب و نهایتاً در سال ۱۳۶۶ با قانون نفت مصوب مجلس شوراى اسلامى وزارت نفت تأسیس شد. بعد از انقلاب نوع نگاه به نفت عوض شد به گونه اى که وزارت نفت به دولت و مجلس پاسخگو باشد. به عبارتى وظیفه حاکمیتى بر عهده وزارت نفت گذاشته شده است. اما در این حال تداخلى بین وظایف شرکت نفت و وزارت نفت ایجاد مى شود.
از یک طرف وظیفه حاکمیتى برعهده وزارت نفت و از طرف دیگر براساس مصوبه مجلس قدیم این کار بر عهده شرکت نفت گذاشته شده است.
طبق قانون مصوب ۶۶ یک سال به وزارت نفت اجازه داده شد اساسنامه ۳ شرکت زیر مجموعه خود (نفت، گاز و پتروشیمى) را تعریف کند. در این شرایط شرکت نفت تبدیل به بنگاه مى شد و نگاه حاکمیتى از آن برداشته مى شد که متأسفانه تا امروز این کار انجام نشده است البته قانون گفته تا زمانى که اساسنامه تهیه نشده براساس مصوبات قبلى اقدام شود. به نظر من تفکیک این وظایف، قبل از هر اقدامى و قبل از هرگونه اصلاح ساختارى ضرورى است.
وزارت نفت باید نفت و اقتصاد ملى را حاکمیت کند و در آن چارچوب شرکت نفت به عنوان بنگاه اقتصادى حداکثر کننده سود کارش را پیش ببرد.
وزارت نفت وظیفه سیاستگذارى دارد؛ در چند سال گذشته وزارت نفت بیشتر شکل گرفته ولى هنوز جایگاه قانونى اش را پیدا نکرده است.
تحلیل شما از کارکرد مجموعه بخش انرژى چیست؟ به نظر شما آیا هماهنگى هاى لازم در چند سال اخیر بین واحد ها و سازمان هاى عملکردى شکل گرفته؟
ما در بخش انرژى با خلأ حاکمیتى روبه رو هستیم. منظور از این حاکمیت تعریف استاندارد سازمان مدیریت و برنامه ریزى است. ببینید وظیفه اصلى دولت حاکمیت است.
پارامترهاى اقتصادى را دولت باید طورى تعریف کند که منافع ملى و بنگاه ها در تضاد باشد. یعنى منافع بنگاه ها در چارچوب منافع ملى باشد.
ما دستگاهى که کنترل کننده، برنامه ریز و نظارت کننده باشد، نداریم. دستگاهى که با نگاه حاکمیتى منافع ملى را دنبال کند، وجود ندارد.
وجه بنگاهدارى در وزارتخانه هاى نفت و نیرو قوى تر از وجه حاکمیتى و سیاستگذارى است. البته در وزارت نیرو سیاستگذارى قوى تر است و تا حدودى جاى خودش را پیدا کرده است.
ولى مجموعه اى که براى کل بخش انرژى استراتژى ها را تعیین کند، نداریم. پس ما یک خلأ حاکمیتى داریم.
در برنامه سوم توسعه ایجاد شوراى عالى انرژى که براى همین منظور ایجاد شده بود به کجا رسید؟
بله، در برنامه سوم ادغام وزارتخانه هاى نفت و نیرو پیش بینى شده بود. اما در این برنامه همه ادغام ها انجام شد. جز این ادغام من فکر مى کنم اگر این کار هم صورت مى گرفت، نمى توانست خلأ حاکمیت را پر کند و چون در وزارت نفت هنوز نقش اصلى ایجاد نشده بود.
ما اکنون هزینه هاى زیرساختى مضاعفى را در بخش انرژى پرداخت مى کنیم. این که برنامه ریزى کنیم به کدام مناطق گاز ببریم و کجا برق اجرا کنیم مشخص نیست و به همین دلیل است که در بعضى مناطق هم برق بردیم و هم گاز. بدون این که الگوى انرژى مناطق را تعریف کرده باشیم. اگر بخش برنامه ریزى قوى تر شود در شرایط قوى شدن وزارتخانه ها با نگاه کلان خود به خود تعاملى پیدا مى شود که استعداد ادغام شدن را به وجود مى آورد ولى وقتى بنگاهدارى غلبه دارد ادغام کردن این ۲ وزارتخانه بدتر است.
من تحقیق کردم اگر هم در سال هاى گذشته تعاملى میان این ۲ وزارتخانه بوده عمدتاً تعامل بدهکارى - بستانکارى است که این وظیفه بنگاه ها محسوب مى شود؛ لذا وقتى ۲ وزیر مى نشینند در مورد حسابرسى صحبت مى کنند نشان مى دهد که بنگاهدارى بر این ۲ وزارتخانه غلبه دارد نه حاکمیت و سیاست.
با ادغام هم خلأ حاکمیتى پر نمى شود و در صورت اجراى این طرح اگر قبلاً هم در بحث سیاستگذارى صحبت محدودى مى شد اکنون صرف نابسامانى هاى ادغام خواهد شد.
مجلس ششم جلو این ادغام را گرفت و شوراى عالى انرژى تشکیل شد. البته شوراى عالى انرژى قبلاً هم بود و قانونى نبود؛ اما به دلیل رقابت هایى که میان نفت و نیرو وجود داشت که کدام یک دبیر شورا باشند موفق نبود.
متأسفانه هیچ وقت این شورا متشکل نشد و شنیدم که در این مدت تنها یک جلسه داشته است. بنابراین بدون نگاه یکپارچه همیشه شاهد سرگردانى در برنامه ریزى زیربخش هاى انرژى خواهیم بود.
به نظر شما با ادغام شوراهاى عالى از سوى هیأت دولت شوراى عالى انرژى به حاشیه نخواهد رفت؟
من فکر مى کنم شورایى نیست و از حاشیه درنیامده که به حاشیه برود لذا این تفکر کمک مى کند که در حاشیه قرار گیرد.
راهکار تقویت روحیه حاکمیتى وزارت نفت را چه مى دانید؟
نخستین اقدام مسأله اساسنامه هاست چون وقتى در چارچوب حقوقى موازى کارى صورت مى گیرد باید وظایف از نظر حقوق مشخص شود و از جنبه دیگر وزارتخانه از نظر حاکمیتى تقویت شود. مشابه این کار هم در وزارت نیرو باید انجام شود. قبل از وزارت بیژن زنگنه شرکت ملى نفت مدیرعامل نداشت چرا که وزرا مى دیدند ممکن است مدیرعامل شرکت ملى نفت با اختیارات زیادى که دارد روزى برایشان سرشاخ شود. به همین دلیل هرگز مدیر عامل شرکت نفت را تعیین نکردند در این حال یک قائم مقام انتخاب مى کردند و خود وزرا همزمان مدیر عامل شرکت نفت هم بودند.
پس دلیل این که اساسنامه جدید شرکت ملى نفت را به مجلس ارائه نمى کند چیست؟
قطعاً به دلیل کاهش اختیارات درصورت ارائه اساسنامه به مجلس. در این شرایط ممکن است بخشى از اختیارات شرکت نفت از وزیر سلب شود.
البته این هم بستگى به موضع وزیر دولت دارد که وظیفه و روحیه حاکمیتى داشته باشد یا بنگاهدارى.
در اینجا نوع نگاه دولت ها نسبت به ایجاد حاکمیت یا حضور در بنگاه ها مؤثر است. در دولت ما بنگاهدارى و تصدى گرى بر حاکمیت غلبه دارد.
خب وقتى وزیر معاونانش از جمله مدیر عامل شرکت ملى نفت را انتخاب مى کند پس اگر وزیر روحیه حاکمیتى داشته باشد مى توان شرکت نفت را هم به سمت وظایف خودش هدایت کرد؟
وجه حاکمیتى وزارت نفت در سال هاى اخیر پررنگ شده ولى چون تفکیک کامل وظایف صورت نگرفته هنوز اشکالات زیادى وجود دارد ولى از نظر حقوقى و ساختارى به سمت کامل شدن حرکت مى کند. در سایر وزارتخانه هاى ایران هم وضع به همین منوال است. مثلاً مى بینیم که وزیر صنایع مدام درباره خودرو ال ۹۰ صحبت مى کند یا وزارت آموزش عالى تبدیل به وزارت اداره دانشگاه ها شده است. یادم هست روزى از وزیر صنایع وقت سؤال کردم از استراتژى توسعه صنعتى چه خبر؟ گفت: استراتژى توسعه صنعتى تحت الشعاع رب گوجه فرنگى است. منظورش این بود که به جاى پرداختن به راهبردها و استراتژى هاى کلان به دنبال این افتادیم که کدام کارخانه رب مشهد قوطى ندارد یا کدام باید با همدیگر ربشان را مخلوط کنند!
هم اینک بحث خصوصى سازى در نفت مطرح است به نظر شما این رویه با این شیوه موفقیت آمیز خواهد بود؟
دولت سازى مقدم بر خصوصى سازى است آیا ما دولت به معنى دستگاه هاى حاکمیتى داریم که وقتى بنگاه ها را عرضه کرد بداند حالا باید چکار کند. آیا نهادهاى مربوط را داریم؟
لذا اینجا کسى نیست که نظارت کند منافع ملى محقق مى شود یا نه.
وزارت انرژى در کشورهاى پیشرفته با حداکثر ۵۰۰ نفر نیرو از طریق ابزارهایى که در اختیار دارند منافع ملى را در بلند مدت نگاه مى کنند ولى بنگاه ها منافع کوتاه مدت و متفاوتى دارند.
لذا استراتژى چگونگى فعالیت بنگاه ها به وضوح مشخص است.
در نفت هر چه خصوصى سازى بیشتر اتفاق افتد نگرانى ها بیشتر مى شود. دولت هاى ما گرفتار نگرشبنگاهدارى هستند و این کار در حال حاضر نمى تواند موفقیت آمیز باشد.
به نظر می رسد ما استراتژى کوتاه مدت مشخص هم بر توسعه بخش نفت و گاز نداریم؟
بله ما اولویت هایمان در نفت مشخص نیست.اگر چنین طرحى وجود داشت شاهد این همه اختلاف نظر در بحث صادرات گاز نبودیم. عده اى صادرات گاز را عین خیانت مى دانند و دسته اى آن را کاملاً خدمت تلقى مى کنند.
وزیر جدید و آینده به نظر شما باید چه ویژگى هایى داشته باشد؟
وزیر آینده باید جایگاه حاکمیتى را بشناسد؛ نخستین اصل تجدید نظر در برنامه ریزى صنعت نفت است چرا که ناکارآمدى طرح ها ناشى از سرگردانى در برنامه ریزى است. اولویت توسعه حوزه هاى مشترک و پارس جنوبى باید مدنظر قرار گیرد و موانع برنامه اى پیشرفت فازها برطرف شود.
طرح هاى تزریق که با این کندى پیش مى رود دنبال شود و غلبه سخت افزار بر نرم افزار که در دوره آقای زنگنه رواج پیدا کرده بود دگرگون شود. برخى طرح ها شروع شده که غیراقتصادى و در عین حال نمى توان ادامه هم نداد. وزارت نفت در لبه تیغ قرار گرفته، وزیر جدید باید شهامت تغییر برنامه و اصلاح آنها را داشته باشد و از ارزیابى هاى منفى دیگران نترسد ولو مدتى کارها متوقف شود.
