برنامه چهارم : باز هم بر محور نفت

ماهنامه اقتصاد انرژی ؛ فروردین و اردیبهشت 1383 - شماره 58 و 59

بالاخره برنامه چهارم با شتابزدگی قابل بحثی به تصویب مجلس ششم رسید و برای تائید نهائی به شورای نگهبان  رفت . بدون شک هم ساختار کلان و هم تبصره های برنامه ، واجد مشکلاتی است که صاحب نظران به آن  خواهند پرداخت  اما نحوه برخورد این برنامه با بخش نفت یکی از ویژگیهای بارز برنامه است که ذیلا در حد فتح بابی برای جلب توجه صاحب نظران به آن خواهیم پرداخت  و از دریافت و انتشار هرگونه دیدگاهی در این زمینه استقبال خواهیم نمود.

 شاید یکی از مهمترین ویژگی های برنامه ، صراحت آن در محور نمودن عملی نفت و تعارض اساسی میان شعار محوری برنامه و نظام تخصیص منابع  مذکور در آن باشد . اهل فن به خوبی میدانند که آنچه که در ارزیابی نهائی یک برنامه اهمیت دارد  شعارها و آمال کیفی آن نبوده بلکه شاخص های کمی و نحوه تخصیص منابع مالی به فعالیتهای گوناگون می باشد .

در برنامه چهارم ، در حالی که  سیاست محوری برنامه و عنوان بخش اول آن ( که حاوی تبصره های مربوط به  نفت است ) "رشد اقتصادی دانائی محور در تعامل با اقتصاد جهانی"  در نظر گرفته شده و در ماده 3 و برخی مواد دیگر نیز کاهش وابستگی اقتصاد به درآمد نفت هدف گیری شده است انتظار این بوده است که جهت گیری تخصیص منابع  در برنامه در جهت تضمین منابع مورد نیاز برای سیاستهای محوری مذکور باشد  اما در عمل در ماده 2  قانون برنامه مکانیزمی  در نظر گرفته شده است که عملا تخصیص منابع بی حد وحصر به بخش نفت را تضمین  می کند  که  معنای حقیقی و عملی آن تداوم  محوریت  نفت  در  اقتصاد  ایران خواهد بود  . این در حالی است که هیچ مکانیزم تضمین شده ای برای تامین منابع مورد نیاز برای تحقق سیاست ذکر شده بعنوان سیاست محوری برنامه تعبیه نگردیده است  . این بی اعتنائی بیانگر  یک تعارض و دوگانگی  میان اهداف مورد ادعا و نظام تخصیص است . علاوه بر این در مورد تعامل با اقتصاد جهانی نیز  تجربه نشان میدهد  که  درچارچوب نظام جهانی موجود  و با توجه به ریسک ها و محدودیتهائی که برای کشورها تعیین میشود جذب سرمایه خارجی ، نا محدود و صرفا تابع اراده ما  نخواهد بود . از سوی دیگر برنامه عملا دست بخش نفت را برای جذب ده ها میلیارد دلار سرمایه گذاری خارجی کاملا باز گذاشته است ،  بنابر این  با این سئوال روبرو می شویم  که : حرکت بسوی چنین برنامه ای  در بخش نفت آیا فرصت تعامل با جهان در سایر عرصه ها را فراهم خواهد نمود ؟ بخش عمده ای از کشورهای صادر کننده نفت خام ، در بعد سیاست خارجی دارای جهت گیریهای هماهنگ با نظام سیاسی جهانی هستند ، لکن  عملا  توسعه اقتصادی شان تنها به حوزه های نفت و گاز محدود  شده است  و  تجربه کشور خودمان طی همین چند ساله اخیر نیز بخوبی نشان میدهد که علیرغم تمامی تلاشهای انجام گرفته برای جلب و جذب  سرمایه خارجی ، تنها بخش نفت که از وثیقه مطمئن ذاتی برخوردار است موفق به جذب مبالغ قابل توجه سرمایه گذاری خارجی گردیده است .  بنابر این اگر تعامل با اقتصاد جهانی در عرصه های غیر از نفت مورد نظر است ، این برنامه فرصت آنرا ایجاد نخواهد کرد و در چهارچوب  مواد برنامه ، بخش نفت فرصت تعامل سایر بخش ها  با اقتصاد جهانی را بسیار محدود خواهد نمود .

مشکل دیگر قانون برنامه که به ویژه در بخش انرژی  آن به گونه ای بسیار بارز تر رخ نموده است آن است که برنامه در چارچوب همان شتابزدگی که ذکر شد مراحل علمی و کارشناسی و حتی بعضا قانونی لازم را طی نکرده است . بعنوان مثال  در قانون  برنامه سوم  به منظور پر کردن خلاء حاکمیتی در بخش انرژی ، ادغام دو وزارتخانه نفت و نیرو در قالب وزارت انرژی پیش بینی شده بود اما به دلیل مشکلاتی که در این رابطه وجود داشت ، درسال 81 به درخواست دولت ، قانون برنامه اصلاح شد و مسئله تشکیل شورای عالی انرژی جایگزین وزارت انرژی شد . بنابراین  ضرورت داشت  که  ابتدا خط مشی ها و سیاستهای کلان بخش انرژی و نفت در شورای مذکور مشخص  میشد   و تبصره های مربوط به مسائل انرژی  در چارچوب  خطی مشی ها و سیاستهای مذکور  تنظیم و تدوین می گردید  و  به تصویب  مرجع مذکور میرسید  . متاسفانه شورا تشکیل نشد و  فرایند مذکور نیز طی نگردید . این امر هم از نظر محتوائی و هم حتی احتمالا از  نظر حقوقی واجد اشکال است ( در این رابطه لازم است قانون تشکیل شورای عالی انرژی بررسی شود)  . علاوه بر این  در تدوین برنامه  بخش  انرژی به چالشهای اساسی  بخش نفت و انرژی که (با همت زنده یاد مرحوم دکتر حسین عظیمی ) در همایش چالشها و چشم انداز های اقتصاد ایران        مورد توجه و بحث و بررسی قرار گرفته بود نیز هیچ وقعی گذاشته نشد .

در هرحال  ماده 3 قانون برنامه چهارم عملا بخش نفت را بصورت تافته ای جدا بافته از سایر بخش ها و پیکره اقتصادی کشور مورد توجه قرار داده است که نه تنها منطق راهبردی آن روشن نیست  بلکه همانگونه که ذکر شد با راهبردهای دیگر نیز  در تعارض قرار دارد .

در ماده 3 قانون برنامه چهارم ، بطور کلی یک تجدید ساختار مالی  بسیار گسترده در  رابطه با نحوه تنظیم روابط مالی دولت و بودجه با بخش نفت پیش بینی شده که بسیار مبهم ، شتاب زده ، واجد اشکالات اساسی و مطالعه نشده بنظر میرسد . بدون شک چنین تجدید ساختاری نیازمند مطالعات و بررسیهای گسترده و مشخص نمودن آثار و تبعات آن و نیز فراهم نمودن زیر ساخت های متناسب است که متاسفانه این اتفاق نیفتاده و در چارچوب تصویب قانون برنامه در مجلس نیز مجال آن نبوده است  . لذا در ادامه این نوشتار  به ذکر نکاتی در باره این ماده می پردازیم ، (این نکات  بر مبنای پیش نویس قانون برنامه که در اختیار بوده تنظیم گردیده است) :

 نکاتی در رابطه با ماده 3  قانون برنامه چهارم

 ۱-  در بند الف ماده 3 اعمال حق مالکیت دولت بر منابع نفتی به عهده وزارت نفت ( براساس قانون نفت مصوب 1366)  گذاشته شده  و در بند ب ماده 3 شرکت  صرفا یک شرکت عامل در نظر گرفته شده است . در این رابطه نکات زیر قابل توجه است :

الف- آخرین قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران  مصوبه مجلسین قدیم ( قبل از انقلاب ) است و بر اساس آن  اعمال حق مالکیت دولت بر منابع نفتی به عهده شرکت ملی نفت گذاشته شده است (( که البته از نظر عرف حقوقی چندان منطقی نیست که وظیفه حاکمیتی به عهده شرکت دولتی گذاشته شود  اما در هر حال این چنین است  ( رجوع کنید به ماده 4 اساسنامه شرکت ملی نفت ایران )). علاوه بر این بر طبق اساسنامه مذکور شرکت ملی نفت از اختیارات بسیار گسترده ای برخوردار است که بسیار فراتر از  اختیارات یک شرکت عامل است.

ب- قانون نفت مصوب 1366 مجلس شورای اسلامی همین حق را ( در ماده 2 ) به عهده وزارت نفت گذاشته است ، بنابراین از این پس نوعی تداخل میان وظایف وزارت نفت و شرکت نفت بوجود آمده که قانون گذار به آن توجه داشته است ولذا وزارت نفت را مکلف نموده که  ظرف مدت یکسال از تصویب این قانون اساسنامه های شرکت های نفت و گاز و پتروشیمی را  ( بعنوان شرکتهای عملیاتی ) در چهارچوب قانون جدید تنظیم نموده و جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید ( رجوع کنید به ماده 4 قانون نفت و تبصره مربوطه ) لکن متاسفانه  بعد از گذشت بیش از 16 سال  این اقدام مهم ، یعنی تصویب اساسنامه های جدید شرکت های سه گانه مذکور و از جمله اساسنامه جدید شرکت ملی نفت ایران  به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده و لذا عملا اساسنامه قبلی شرکت ملی نفت کماکان مجری و  مورد استناد است   و این وضعیت تداخل و تعارض قوانین گسترده ای را در مسائل نفت موجب شده و تداخل حقوقی و ساختاری گسترده ای میان  وزارت نفت و شرکت نفت وجود دارد . علاوه بر این استناد به برخی مصوبات بلاتکلیف مانده شورای انقلاب نیز این تعارض ها و تداخل ها را افزونتر نموده است .

 لذا با توجه به آنچه ذکر شد بنظر میرسد که عملا در حوزه وزارت نفت تفکیک کامل وظایف حاکمیتی ( در وزارت ) از وظایف تصدی ( در شرکت ) صورت نپذیرفته است . لذا در چنین شرایطی چنین تجدید ساختار مالی گسترده ای که در ماده 3 قانون برنامه چهارم پیش بینی شده است  وضعیت موجود را پیچیده تر خواهد نمود و  بر خلاف آنچه تصور و هدف گیری شده است به تبع عدم شفافیت حقوقی و ساختاری شفافیت مالی در این بخش را نیز بیش از پیش کاهش خواهد داد . در نتیجه بنظر میرسد که هرگونه تجدید ساختار روابط مالی نفت و دولت باید متعاقب تصویب اساسنامه های شرکتهای مذکور وپس از رفع تعارض در قوانین و مقررات مربوط به بخش نفت صورت پذیرد .

2- در قسمت 1 بند ج ماده 3 قانون برنامه ، بهره مالکانه نفت خام 50% در نظر گرفته شده که که بسیار پائین  بنظر میرسد . این عدد باتوجه به ملاحظه دقیق روندهای گذشته و با منطقی روشن باید تعیین شود . علاوه بر این با توجه به تفاوت های بارزی که از نظر حجم ذخیره و میزان بازدهی و غیرو میان مخازن نفتی وجود دارد نرخ بهره مالکانه نمیتواند برای همه حوزه های نفتی یکسان باشد . اما در حالیکه بهره مالکانه نفت خام بصورت درصدی از درآمد فروش تعیین شده در قسمت 2 همین بند  بهره مالکانه گاز بصورت یک عدد معین (85 ریال ) تعیین شده که نوعی تعارض را نشان میدهد .

3- در قسمت 3 بند ج  مذکور نیز  در مورد نحوه تعیین حقوق ویژه  نکات مختلفی ذکر شده و از جمله اینکه به نحوی تعیین شود که عملیات شرکت نفت همراه با سود متعارف باشد .  این تعبیر با اصول اقتصادی و مالی تعارض دارد و به نوعی سود شرکت ملی نفت را تضمین می کند در صورتیکه سود ، محصول نهائی عملکرد یک شرکت است و باید نتیجه تلاش مستمر در جهت افزایش بهره وری و کاهش هزینه ها باشد . وقتی که سود متعارف به این نحو تضمین میشود هیچ  انگیزه ای در شرکت برای چنین تلاشی وجود  نخواهد داشت ، خصوصا اینکه تمامی فعالیتهای شرکت ملی نفت در شرایطی کاملا انحصاری صورت می گیرد و نه در محیطی رقابتی و هیچ رقیب شاهدی نیز برای مقایسه و ارزیابی مقایسه ای عملکرد این شرکت وجود ندارد .

4- در تبصره 1 بند ج ماده 3 ذکر شده است که : " بهره مالکانه نفت خام تولیدی از میدانهای خشکی و دریائی مشترک با کشورهای همسایه و میدانهای دریائی به ترتیب معادل هشتاد و نود درصد نصاب فوق خواهد بود " . منطق این تبصره  چندان روشن و قانع کننده نیست . احتمالا این تبصره به منظور ایجاد انگیزه بیشتر برای شرکت ملی نفت  جهت اولویت دادن به توسعه حوزه های مشترک و حوزه های دریائی در نظر گرفته شده است  که اگر چنین باشد نکات زیر در این ارتباط قابل توجه است :

الف- در مورد حوزه های مشترک یک انگیزه خود بخودی و طبیعی وجود دارد و ان اینست که هرچه در تولید از این میادین تاخیر وجود داشته باشد باتوجه به تولید کشور رقیب ، میزان نفت یا گاز موجود در میدان کاهش خواهد یافت و شرکت نفت از سهم تولید خود محروم خواهد شد . بنابر این منطق اقتصادی یک شرکت نفتی که بخواهد براساس مبانی تجاری و اقتصادی عمل کند  اقتضا  می کند که این میادین را در اولویت قرار دهد و نباید لزومی برای عامل انگیزشی مضاعف وجود داشته باشد !

ب- در مورد میادین دریائی غیر مشترک نیز  ایجاد انگیزه برای اولویت دادن به آنها  چندان منطقی به نظر نمیرسد این مقوله می تواند منافع شرکت نفت را در تعارض با منافع ملی قرار دهد به این معنا که از نظر منافع ملی علی الاصول باید ابتدا سرمایه گذاری در جائی بشود که کمترین هزینه و بالاترین سود را دارد   ( چه در خشکی و چه در دریا ) اما این مکانیزم موجب می شود که  شرکت نفت  با توجه به نصاب ها ، پروژه هائی را اولویت دهد که سود او را تضمین می کند .

ج- در چارچوب منطق احتمالی همین تبصره ، یکسان در نظر گرفتن نصاب حوزه های  مشترک دریائی و خشکی با توجه به تفاوت قابل توجهی که در هزینه های تولید دارند صحیح بنظر نمیرسد و به عبارت دیگر این تبصره بین حوزه های خشکی و دریائی غیر مشترک تفاوت قائل شده ولی بین حوزه های خشکی ودریائی مشترک تفاوت قائل نشده است .

5-در تبصره 3  بند ج نیز حقوق دولتی نفت خام تحویلی به پالایشگاه های داخلی کمتراز نفت خام صادراتی ( 95% آن ) در نظر گرفته شده است . منطق این تبصره هم روشن نیست ، در جائیکه بر مبنای بند ه شرکت نفت تمام هزینه تمام شده فرآورده های نفتی  مصرفی داخلی را ( بر مبنای قیمتهای منطقه ای به اضافه کلیه هزینه های مربوطه ) از دولت دریافت  می کند ، دیگر چه دلیلی دارد که حقوق دولتی مربوطه  بر مبنای 95 درصد محاسبه شود.

6- در بند د ماده 3 نیز یک جایزه صادراتی در نظر گرفته شده که هرچه صادرات  نفت خام و فرآورده نسبت به عدد های پایه سال 83 بیشتر شد  10 درصد از این افزایش به عنوان جایزه صادراتی به شرکت ملی نفت  ایران اختصاص یابد . از ذیل این ماده مشخص است که منطق آن تشویق شرکت نفت به انجام طرح های بهینه سازی و در نتیجه کاهش مصرف داخلی نفت خام و فرآورده به نفع افزایش صادرات است . اما در اینجا این  اشکال وجود دارد که عملا اگر افزایش صادرات ناشی از کاهش مصرف داخلی نبوده بلکه از افزایش تولید نفت خام ( ناشی از پروژه های بیع متقابل ) یا افزایش تولید  فرآورده نفتی (در اثر توسعه پالایشگاه ها ) ناشی شود نیز این موضوع مشمول این بند می شود که این منطقی بنظر نمیرسد بنابراین موضوع این بند باید بصورت مشخص تر به افزایش صادرات ناشی از کاهش مصرف داخلی محدود شود .

7- در  بند ز تبصره 3 ذکر شده که :" سالانه 30% از سود خالص شرکت ملی نفت ایران به عنوان سهم دولت به خزانه دولت واریز خواهد شد" در این رابطه باید توجه داشت که شرکت ملی نفت ایران متعلق به دولت است بنابراین چه منطقی دارد که دولت بعنوان مالک این شرکت سهم خود از سود خالص شرکت نفت را دچار محدودیت قانونی نموده و به 30درصد محدود کند ، تصمیم در این مورد باید در مجمع عمومی سالانه شرکت نفت و با توجه به وضعیت مالی هرسال اتخاذ شود .

 آنچه گذشت نمونه ای از تعارضات و اشکالاتی بود که در ماده مذکور ملاحظه میشود ، بدون شک مداقه بیشتر و بررسی صاحب نظران فهرست کاملتری را بدست خواهد داد .

 در هرحال  بررسی تجربه سایر کشورها  در زمینه تنظیم روابط مالی دولت و شرکتهای تولید کننده نفت بر مبنای  بهره مالکانه و مالیات ویژه نشان میدهد که چنین تنظیماتی در شرایطی ثمر بخش بوده است که چارچوب های  ساختاری و نهادی متناسب و کارآمد ، خصوصا در بعد تدوین مقررات و نظارت ، وجود داشته است .