نفت و نیرو ؛ ادغام یا تخریب
موضوع خلاء دستگاه حاکمیتی و سیاستگذاری در بخش انرژی و مسئله ادغام وزارتین نفت و نیرو برای پرکردن این خلاء، موضوع تازه‌ای نیست و سابقه‌ای طولانی دارد. در سال 1373 یعنی هفده سال قبل در مقاله‌ای که به اولین کنگره ملی انرژی و اقتصاد ارائه نمودم این مشکل را گوشزد نمودم و توضیح دادم که انرژی مقوله‌ای یکپارچه است و باید بصورت یکپارچه سیاستگذاری و برنامه‌ریزی شود[1] و البته در همانجا ذکر کردم که این مشکل یعنی پر کردن خلاء حاکمیتی در بخش انرژی، از طریق ادغام دو وزارتخانه نفت و نیرو قابل حل نیست. استدلال این بود که گرچه دو مقوله نیرو و نفت و بطورکلی انرژی، از نظر مسائل حوزه حاکمیتی و سیاستگذاری کاملا با هم مرتبط هستند اما از نظر مسائل فنی و بنگاهداری، تقریبا هیچ ارتباطی با هم ندارند و توضیح دادم که دستگاه‌های مذکور عملاً دستگاه‌های تصدی (بنگاههای اقتصادی) بوده و حاکمیت در این دو دستگاه تحتالشعاع تصدی‌گری است و ستادهای حاکمیتی در این دو دستگاه از توانایی لازم و کافی برخوردار نیستند، بنابراین با ادغام دو بنگاه اقتصادی و دو بخش تصدی، خلاء حاکمیتی پُر نخواهد شد بلکه این احتمال نیز وجود دارد که با اضافه شدن مشکلات ناشی از ادغام، حاکمیت در بخش انرژی بیش از پیش تضعیف گردد. خصوصا که این دو بنگاهی که وزارتخانه نام گرفته‌اند، هردو از دیرباز سازماندهی و قوانین و مقررات مستقل و متفاوتی داشته‌اند و این مسئله مشکلات ادغام را مضاعف می‌کند. این مطلب در مصاحبهای که توسط مجله اقتصاد انرژی در سال 1379 با صاحب این قلم انجام شد[2] با شرح و بسط بیشتری مورد بررسی قرار گرفت. در مصاحبه مذکور فعالشدن شورای عالی انرژی به عنوان رهیافتی در مسیر پرکردن خلاء حاکمیتی در بخش انرژی پیشنهاد گردید. مجلس شورای اسلامی، در برنامه سوم عمرانی ادغام‌های مختلفی را به دولت تکلیف کرده بود که عبارت بودند از ادغام وزارتین جهاد و کشاورزی، ادغام وزارتین صنایع و معادن و ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان استخدامی کشور و نیز ادغام وزارتین نفت و نیرو، اینجانب با همان استدلال، با ادغام اخیر مخالفت نمودم. کلیه ادغام‌های تکلیف شده در برنامه به اجرا رسید اما خوشوقتانه مجلس وقت به این نتیجه رسید که از طریق ادغام دستگاه،هایی که در ظاهر لفظ وزارتخانه را یدک میکشند، اما در باطن بنگاههای اقتصادی (مادر) هستند، نمیتوان خلاء حاکمیتی در بخش انرژی را پر کرد و لذا نمایندگان مجلس نهایتا در سال 1381 با اصلاح قانون برنامه سوم، ایجاد شورای عالی انرژی را جایگزین طرح ادغام وزارتین نفت و نیرو نمودند. البته وجود چنین شورایی بعنوان یک ابزار تصمیم‌گیری در دستگاه اجرایی کشور مسبوق به سابقه بود اما با ان مصوبه تشکیل و فعالیت این شورا ماهیت قانونی یافت تا خلاء حاکمیتی در بخش انرژی را پرکند. اینک سئوال این است که آیا در تصمیم اخیر دولت به تجربیات گذشته و این سوابق توجه شده است؟
متاسفانه بیست و چهار سال است که دولت‌ها از تکلیف قانونی تعییین شده در قانون نفت مصوب 1366 ، مبنی بر اصلاح اساسنامه‌های شرکت‌های زیر مجموعه وزارت نفت و تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری و بنگاهداری در صنعت نفت، تخلف کرده‌اند و نتیجه آن این بوده است که وزارت نفت و صنعت نفت، کماکان بصورت یک بنگاه اقتصادی باقی‌مانده‌اند. وزارت نیرو نیز کماکان یک دستگاه تولید و توزیع برق است که در این فعالیت خود، هیچ نسبتی هم با وزرات نفت ندارد و خصوصی‌سازی صنعت برق نیز هنوز در حد قابل قبولی اتفاق نیافتاده است که وزارت نیرو به معنای واقعی کلمه به یک دستگاه حاکمیتی تبدیل شده باشد.
شورای عالی انرژی نیز هرگز بصورت رسمی و سازمان یافته تشکیل نشد، دبیرخانه آن که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تعیین شده بود، در دولت نهم منحل شد و تا جائی که اطلاع دارم در دولت نهم این شورا تنها یکبار تشکیل جلسه داد. با انحلال دبیرخانه شورا و عدم تشکیل آن، عملا هیچ گامی در جهت سیاستگذاری یکپارچة بخش انرژی برداشته نشد. اگر قانون‌گرائی و اعتقاد به برنامه‌های پنج‌ساله حاکم بوده و اگر اعتقادی به سیاستگذاری بخش انرژی وجود داشته، چگونه چنین احکام مهم قانونی و برنامه‌ای نادیده گرفته شده است و اگر چنین اعقاداتی وجود ندارد چگونه یک حکم قانون برنامه پنج‌ساله پنجم بدون توجه به ملاحظات و دقایق ذیل آن حکم که مورد توجه قانونگذار بوده است، چنین شتابزده به اجرا گذاشته میشود.
از منظری دیگر، اصولا هرگونه تحوّل سازمانی طبعا با هدف ارتقاء کارائی صورت می‌گیرد. بنابراین علی‌القاهده، هدف از اینگونه تغییرات و اصلاحات، این است که سازمان، سیستم یا فعالیتی که در سطحی از کارائی و در مسیر نزولی قراردارد به سطح بالاتری از کارائی ارتقاء یابد و در مسیر صعودی قرارگیرد. علمای علم مدیریت و متخصصین مباحثی چون تحولات ساختاری و مهندسی مجدد سازمان‌ها، بخوبی میدانند که حتی در بهترین شرایط این ارتقاء سطح و تغییر مسیر، بلافاصله صورت نمی‌گیرد و هرگونه تحول سازمانی حتی در حد تغییرات مدیران، سازمان را با دورانی از اُفت کارائی مواجه می‌کند. بررسی‌های انجام شده در مورد صدها فرایند برنامه‌ریزی شده تحول نیز این واقعیت را اثبات می‌کند، و به تعبیر یکی از اساتید علم مدیریت، همواره در این مسیر یک چاله تغییر وجود دارد. اگر تحول سازمانی بر اساس برنامه‌ریزی دقیق و با ملاحظه همه مسائل و مشکلات و آثار و تبعات و متکی بر پیش‌بینی‌های لازم برای مواجهه با آن صورت‌پذیرد، میتوان طول آن دوران افول و شدت و میزان اُفت را کاهش داد و به تعبییری سریعتر از چاله تغییر خارج شد. اما اگر چنین برنامه و ملاحظاتی وجود نداشته باشد، قطع و یقیین، اُفت کارائی مستدام خواهد شد و سازمان در ته چاله باقی‌خواهد ماند. حال سئوال این است که در چنین تصمیم‌گیری شتابزده‌ای چه بر سر بخش انرژی کشور و خصوصا مهمترین بخش اقتصاد کشور یعنی بخش نفت خواهد آمد. این در حالی است که صنعت نفت کشور در ظرف شش سال گذشته دستخوش سه تغییر مدیریتی بوده است و آخرین تغییر مدیریتی به حدی گسترده بوده است که به تعبییر آقایان شخم خورده است. صنعت تولید برق کشور نیز وضعیت بهتری ندارد و در چنین حالتی شوک جدیدی به این صنایع وارد میشود.
از سوی دیگر اینک اقتصاد کشور در معرض اثرات شوک بسیار بزرگ افزایش قیمت حامل‌های انرژی است که هنوز همه تبعات خود را اشکار ننموده است. نقطه تمرکز آثار و تبعات این شوک وزارتین نفت و نیرو بعنوان دستگاه‌های تولید و توزیع حامل‌های انرژی و وزارت صنایع به عنوان دستگاه مصرف کننده مهم انرژی، هستند. در چنین شرایطی تمام توان کشور باید مصروف مواجهه با آثار این شوک بزرگ و مهار آن باشد. با چه منطقی میتوان چنین ضرباتی پیاپی را به پیکره نحیف اقتصاد و تولید کشور که آماج تحریم و فشارهای خارجی نیز هست، وارد نمود؟
مقامات بالای صنعت نفت در حاشیه نمایشگاه اخیر نفت و گاز و پتروشیمی، اذعان نمودند که صنعت نفت با اُفت تولید نفت روبروست و از جمله دلایل آن به تحریم اقتصادی و عدم امکان تامین تجهیزات، عدم تعهد دولت در تامین منابع مالی مورد نیاز صنعت نفت و عدم همکاری شرکت‌های نفتی بین‌المللی اشاره کردند و البته به دلیل بسیار مهم دیگر که به خود این بزرگوران مربوط میشود اشاره نکردند.
علاوه بر اُفت تولید، پروژه‌های مربوط به توسعه تمامی میادین مشترک و بویژه میدان پارس‌جنوبی (اعم از لایه گازی و لایه نفتی) با تاخیرهای فراوان روبروست و منافع و حقوق کشور به خطر افتاده است. آیا تصمیمات نباید بگونه‌ای باشد که این حقوق را بیش از پیش تضییع نکند؟ از بیان ده‌ها مشکل دیگری که صنایع نفت و نیروی کشور با آن دست‌به‌گریبان هستند و می‌تواند با این اقدام شتابزده تشدید شود، صرفنظر می‌کنم.
با توجه به آنچه ذکر شد جزئیات این تصمیم شتابزده، چندان مهم بنظر نمیرسد و امید است در کلیات و از اساس مورد تجدید نظر جدی قرارگیرد و یا قانونگذار، اجرای خارج از چارچوب دقیق قانونی آن را متوقف کند. اما متاسفانه این تصمیم در جزئیات نیز دچار آسیب است:
خوب یا بد در حال حاضر بیش از 97 درصد از انرژی اولیه کشور بوسیله نفت و گاز تامین میشود و سهم برق-آبی و سایر حامل‌ها در سبد انرژی کشور بسیار محدود است. نیم نگاهی به نمودار تراز انرژی کشور، به وضوح نشان میدهد که در سیستم انرژی کشور، صنعت برق یا وزارت نیرو، یک زیر سیستم است که انرژی اولیه نفت و گاز را به انرژی ثانویه برق تبدیل می‌کند، آیا منطقا میشود یک زیر سیستم را بر کل سیستم حاکم کرد؟
در تکالیف قانونی مربوط به خصوصی‌سازی، نهایتا کل فعالیت‌های تولید و توزیع برق باید به بخش خصوصی منتقل شود و البته اغلب بخش‌های پائین‌دستی صنعت‌نفت نیز چنین هستند، اما چنین حکمی در مورد مهمترین و حیاتی‌ترین بخش صنعت نفت یعنی بخش بالادستی( اکتشاف و استخراج نفت و گاز) که همه بخش‌های پائین‌دستی و بخش تبدیل انرژی به آن وابسته‌اند صادر نگردیده است.
نکته آخر این‌که: یک تصمیم باید امکان اجرا داشته باشد و لوازم تحقق آن فراهم باشد. کدام مدیر جامع‌الشرایط همسو با دولت دهم وجود دارد که بتواند این دستگاه ادغام شده را اداره نماید و بار ادغام شتابزده را بدوش بکشد؟ آنها که امتحان خود را پس داده‌اند؟
