چالش های عمده بخش نفت و گاز و راهبردهای مربوط به آن
سرمقاله ماهنامه اقتصاد انرژی : آبان و آذر 1382 - شماره 54 و 55
سرمقاله ماهنامه اقتصاد انرژی : آبان و آذر 1382 - شماره 54 و 55
سرمقاله ماهنامه اقتصاد انرژی ؛ خرداد 1381 - شماره 37
شورای مورد بحث در واقع پرکنندة خلاء تصمیمسازی در بخش انرژی خواهد بود؛ بنابراین بنظر میرسد که باید موارد زیر را در اولویت برنامههای خود قرار دهد:
1- ایجاد نظام آماری و بانک اطلاعاتی جامع انرژی کشور شامل کلیة اطلاعات و آمار مورد نیاز در رابطه با پتانسیلهای انرژی کشور، وضعیت موجود منابع و مصارف و… با استفاده از همکاری کلیة دستگاه ذیمدخل در بخش انرژی.
2- هدایت، حمایت و هماهنگنمودن مؤسسات مطالعاتی و تحقیقاتی موجود که به مسائل مربوط به بخش انرژی میپردازند و تلاش در جهت توسعة این مؤسسات.
3- توسعة آموزشهای علمی در زمینة سیستمهای انرژی و ایجاد و تقویت رشتههای لازم و مناسب دانشگاهی در سطح کارشناسی ارشد و دکتری به منظور تربیت نیروی انسانی لازم برای برنامهریزی جامع انرژی.
امید است احیاء شورای عالی انرژی با رفع نقصانهای گذشته بتواند مقدمات لازم جهت هدایت مطلوبتر این بخش مهم و حیاتی اقتصاد کشور را فراهم آورد.
اولویتهای شورای عالی انرژی
ظاهراً سرانجام مجلس شورای اسلامی به این نتیجه رسید که از طریق ادغام دستگاههایی که در ظاهر لفظ وزارتخانه را یدک میکشند اما در باطن بنگاههای اقتصادی (مادر) هستند، نمیتوان خلاء حاکمیتی در بخش انرژی را پر کرد و لذا نمایندگان مجلس با اصلاح قانون برنامة سوم ایجاد شورای عالی انرژی را جایگزین طرح ادغام نمودند. البته وجود چنین شورایی بعنوان یک ابزار تصمیمگیری در دستگاه اجرایی کشور مسبوق به سابقه است اما اینک تشکیل و فعالیت این شورا ماهیت قانونی یافته است.
ترکیب و نحوة تشکیل شورا بگونهایست که نمیتوان با به بوجود آمدن آن تحولی اساسی در بخش انرژی را انتظار داشت. اعضاء شورا عمدتاً همان بنگاهداران تصدیگر بوده و دبیرخانة آن سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور تعیین گردیده که سازمان مذکور نیز در گذشته میزان استقلال و توانایی خود برای سیاستگذاری، هدایت و نظارت عالی بخش انرژی کشور را نشان داده است. در هر حال از آنجا که مسائل حاکمیتی بخش انرژی در کشور ما چندان شناخته شده نیست و با امید به اینکه این شورا بتواند خلاء حاکمیتی در این بخش را پر کند در سطور زیر تلاش خواهیم نمود که رهیافتی به مسائلی که شورا باید به آن بپردازد داشته باشیم، امید که این موارد مقدمهای باشد تا صاحبنظران را برانگیزد که این سیاهه را تعدیل و تکمیل نمایند:
1- تبیین و تدوین راهبردهای حاکم بر بخش انرژی از بیشترین اولویت برخوردار است و طبیعتاً برنامهریزیهای بخش باید در چارچوب و محدودة راهبردهای مذکور باشد. تدوین راهبردهای بخش انرژی مستلزم نگاه راهبردی به این بخش است. ما قبلاً در این زمینه به تفصیل سخن گفتهایم.1 به عنوان مثال در حال حاضر ترکیب سبد انرژی مصرفی کشور نسبت به متوسط جهانی آن بسیار غیر متنوع است بیش از 95% انرژی اولیة کشور تنها از منابع ئیدروکربوری (پایانپذیر) تأمین میشود. علاوه بر این تنوع مبادی تولید حاملهای انرژی نیز به چند استان مرزی کشور محدود میشود. تنوع حاملها و مبادی تولید انرژی مورد نیاز کشور از جمله سیاستهای راهبردی است که باید در این زمینه تعریف شود، البته موارد مهم دیگری نیز وجود دارد.
2- نظام آماری و اطلاعاتی بخش انرژی نیز باید سامان یابد، تنظیم برنامههای کلان و نظارت و کنترل بخش، نیازمند در دسترس بودن و شفافیت اطلاعات است. متأسفانه در حال حاضر خصوصاً در زیربخش نفت و گاز، نابسامانی و بهمریختگی گستردهای در این زمینه وجود دارد. شورای عالی انرژی باید بعنوان یکی از اولویتهای ضروری، بتواند نظام جامع آمار و اطلاعات بخش را تعریف نموده و دستگاههای ذیربط را جهت تکمیل و تغذیة آن موظف به همکاری نماید.
3- دبیرخانة شورای عالی انرژی باید بتواند چتر حمایتی خود را بر روی مراکز و مؤسسات مطالعاتی انرژی قرار دهد در این میان نهادها و مؤسسات دولتی و غیردولتی که بنا به ماهیت کاریشان نگاه جامع و کلان به کل بخش انرژی داشتهاند از اولویت بیشتری برخوردارند و همینها هستند که میتوانند بعنوان مهمترین ابزارهای پژوهش و تصمیمسازی، در خدمت شورای عالی انرژی قرار گیرند. با توجه باینکه دستگاههای اجرائی (یا در واقع بنگاهههای دولتی) ما فاقد نظام تصمیمسازی و دچار بحران در نظام تصمیمگیری هستند2 و تصمیمات متخذه در این دستگاهها به شدت دچار روزمرگی بوده و از حداقل کارشناسی برخوردار نیست، بنابراین در این دستگاهها طبیعتاً سفارشی برای نهادهای پژوهشی وجود ندارد و نوعاً تنها انتظار مدیران عالی دستگاهها از نهادهای مطالعاتی و پژوهشی اینستکه تصمیمات شتابزده و نوعاً غیرمنطقی ایشان را توجیه علمی نمایند. چنین وضعیتی مطالعه و تحقیق و پژوهش را حاشیهنشین و دچار مشکلات عدیدهای نموده است. نهاد حاکمیتی که کاری جز تصمیمگیری صحیح نداشته و گرفتار هرج و مرج و شتابزدگیهای دستگاه اجرایی نیست، میتواند با حمایت خود از نهادهای پژوهشی بهرة بسیار برده و بخشی از مشکلات ایشان را نیز حل کند.
4- در بخش نفت و گاز با توجه به اهمیت این بخش در همة شئون کشور، خطوط راهبردی و مسائل مهم و ویژهای وجود دارد که باید تحت نظر بخش حاکمیتی باشد. آمار و اطلاعات مربوط به حجم ذخائر نفت و گاز کشور با توجه به خدشههایی که در مقاطع مختلف و با انگیزههای مختلف به آن وارد شده است باید بوسیلة یک تیم متخصص مستقل زیرنظر دبیرخانة شورا مورد ارزیابی دقیق مجدد قرار گیرد. نسبت ذخائر به تولید و یا اینکه تولید هر سال باید از چند درصد ذخائر کشور تجاوز نکند، باید تعیین شود و حاکم بر برنامهریزی اکتشاف و توسعه ظرفیتهای تولید نفت و گاز باشد. مخازن ئیدروکربوری ماهیتاً یک مقولة ریسک و عدم اطمینان هستند در نحوة بهرهبرداری از ذخائر ئیدروکربوری همواره این احتمال نگرانکننده وجود دارد که: بهرهبردار برای حداکثرکردن منافع خود (بخش خصوصی) و یا برای پاسخگوئی به تعهدات خود (بنگاه دولتی) و یا بدلیل ضعف و ناکارائی فنی خود، نسبت به تولید غیرصیانتی از ذخائر ئیدروکربوری اقدام نموده و در واقع منافع بلندمدت ملی را به خطر اندازد. بنابراین نهاد حاکمیتی در این میان باید محافظ منافع ملی باشد. این نهاد باید با استفاده از اهل فن و خبرگان و مراکز مطالعاتی، اصول و نظامات حاکم بر بهرهبرداری از ذخائر ئیدروکربوری را تدوین و مراحل توسعة یک مخزن (Procedure) رامصوب نموده و قادر باشد بر رعایت دقیق آن توسط بهرهبردار نظارت نماید. در این میان رعایت اصول و استانداردهای زیستمحیطی نیز از اهمیت ویژهای برخوردار خواهد بود.
5- فروش نفتخام صادراتی کشور باید به بهترین بازارها و با مناسبترین قیمتها صورت پذیرد. یکی از دوستان نقل میکرد که در بعضی از کشورهای صادرکنندة نفت برخورد نموده است که در دستگاه حاکمیتی تیم مجربی وجود دارد که دائماً بازارها و قیمتهای جهانی نفت را تحت بررسی و مطالعه دارند و در پایان هر فصل مشخص میکنند که براساس بهترین انتخابهای بازار و قیمت، چه درآمدی از ترکیب نفتخام صادراتی قابل تحقق بوده است و در صورتیکه شرکت صادرکننده چنین درآمدی را حاصل ننموده باشد او را به دولت بدهکار و اگر بهتر از آن عمل کرده باشد او را تشویق میکنند و این در واقع یک نظارت دقیق و کامل ثانویه بر عملکرد صادرات مهمترین رقم صادراتی کشور است.
6- مسائل مربوط به دیپلماسی انرژی و نفت نیز از دیگر مسائلی هستند که با منافع ملی ارتباط دارند و باید تحت نظارت و هدایت کامل دستگاه حاکمیتی باشند. مقامات اجرائی و مدیران بنگاهی معمولاً به شدت گرفتار مشکلات روزمرة اجرائی بوده و چون تصمیمات ایشان مراحل لازم تصمیمگیری را طی ننموده است و به آثار و تبعات تصمیماتشان نیاندیشیدهاند دائماً در معرض پرسشهای گوناگون قرار دارند و باید در مقام پاسخگوئی برآیند، بنابراین نوعاً دیده میشود که چندان غرق اینگونه مسائل هستند که موضعگیریهای ایشان در مسائل بینالمللی نیز تحتالشعاع توجیهگری و پاسخگوئی داخلی و به عبارت دیگر برای مصرف داخلی است که در اینصورت ممکن است منافع ملی احقاق نشود.
در پایان تذکر این نکته لازم است که از نظر ساختاری نیز شورای عالی انرژی باید هشیارانه روابط رفت و برگشتی خود را با سایر مراجع عالی سیاستگذاری در بخش انرژی تنظیم نماید. مجامع عمومی شرکتهای عمدة تولیدکنندة انرژی مثل شرکت ملی نفت ایران مراجع بسیار مهم سیاستگذاری هستند (که البته متأسفانه کمتر به نقش و رسالت خود عمل کردهاند)، شورای عالی انرژی باید حسب مورد تصمیمات خود را از طریق مراجع قانونی ذیربط مصوب و اجرائی نماید. در هر حال عدم تنظیم این روابط موجب پیچیدهشدن و احیاناً تعارض در تصمیمات و مصوبات و قوانین خواهد شد و چنین وضعیتی میتواند موجب سوء استفادة مدیران بنگاهی که در تلاش پوشاندن اشتباهات خود و یا دورزدن قوانین و مقررات هستند قرار گیرد.
5. رجوع شود به اقتصاد انرژی شماره 21 بهمن ماه 79 سرمقاله «تصمیمگیری، تصمیمسازی و پژوهش».
1.رجوع شود به اقتصاد انرژی شماره ششم آبانماه 78 سرمقاله «ضرورت نگاه استراتژیک به مقوله انرژی».
2.رجوع شود به اقتصاد انرژی شماره 21، بهمنماه 1379 سرمقاله «تصمیمگیری، تصمیمسازی و پژوهش».
سرمقاله ماهنامه اقتصاد انرژی در دوقسمت در شماره های 31 و 32 ؛ آذرماه و دی ماه 1380
مقدمه
تردیدی وجود ندارد که مقوله نفت و نفتی بودن با امنیت ملی کشورهای عضو اوپک (و بعضی از تولیدکنندگان غیراوپک) که کشورهایی توسعه نیافته با اقتصادهایی شدیدا وابسته به درآمد حاصل از نفت هستند از جهات مختلف ربطی وثیق دارد. از طرفی طی سالهای اخیر درکشور ما نیز موضوع نفت و امنیت ملی و بررسی ارتباط میان این دو مقوله مورد توجه بیشتری قرار گرفته، لذا بیمناسبت ندیدیم که ما نیز در حد بضاعت به بررسی ارتباط میان این دو بپردازیم. البته عمدتا با این هدف که زمینهای را فراهم آوریم که متفکرین و اهل فن به گشودن افزونتر ابعاد این مسأله مهم و پاسخ دادن به سئوالات و ابهاماتی که در همین نوشتار خواهد آمد، همت گمارند و بدون شک از هر اظهارنظری در این زمینه استقبال نموده و از انعکاس آن خشنود خواهیم شد. در این نوشتار که عمدتا وضعیت عمومی دولتهای نفتی را مورد توجه دارد، تلاش شده است که سیاههای از تهدیدها و فرصتهایی که اتکاء به نفت برای امنیت ملی دولتهای نفتی به وجود آورده است، ارائه گردد. این فهرست براساس واقعیتهای عینی که درعموم این کشورها عملا به وقوع پیوسته است تنظیم گردیده و چون از ویژگی کلی و عمومی بودن برخورداراست طبعا ممکن است در مواردی در رابطه با برخی از این دولتها مصداق نداشته باشد.
پس از احصاء این فرصتها و تهدیدها کوشش خواهد شد که ویژگیهای مواجهه تاریخی کشورها با مقوله نفت که به نظر میرسد موجب بروز تهدیدها گردیده است بازشماری شود و نهایتا تلاش خواهد شد که جستجویی (هر چند کم توفیق) برای دستیابی به راهحلهای تبدیل تهدیدها به فرصتها ویا حداقل دور شدن از تهدیدها به عمل آید. ضمنا در طول این نوشتار واژه دولت به مفهوم کل حاکمیت و ( نه به معنای دستگاه اجرایی) به کار گرفته شده است.
نفت و تهدیدهای آن برای امنیت ملی:
الف: در بعد داخلی
الف-1-تامین مالی قدرت - نفت و اتکاء به درآمد ملی، قدرت و گرایش به خودکامگی و انسداد قدرت را تامین مالی میکند و استعداد بیشتری را برای حاکمیت استبداد و دیکتاتوری در جامعه به وجود میآورد و این مسأله مشروعیت و مشارکت را تضعیف نموده و لذا برای امنیت ملی به حساب میآید.
الف-2-اتکاء به درآمد نفت دولت رت نسبت به سرنوشت اقتصادی مردم بیتفاوت میکند و بنابراین خصوصا در مقاطعی که قیمت نفت مطلوب است مشکلات اقتصادی و مشکلات تجارت و تولید مردم حل نمیشود. و این از سویی موجب ضعف بنیه اقتصادی و تقلیل تنوع تولید اقتصادی کشور میگردد و وابستگی به درآمد تک محصولی را به صورت رو به تزاید افزایش میدهد که خود موجب افزایش آسیبپذیری است و از سوی دیگر بحران مشروعیت و مشارکت و نیز بحران مدیریت و کارامدی را تشدید و تقویت میکند.
الف-3 -نقش توزیعکنندگی دولت در زمینه رانت نفتی (با توجه به سهم تعیینکننده این رانت در درآمد ملی) از سویی این فرصت را برای دولت به وجود میآورد که توزیع درآمد را در جهت منافع خود تنظیم نماید و از سوی دیگر دولت را در جایگاه برخورد تحقیرآمیز با جامعه قرار میدهد. (در نوع برخوردهای دستگاه اجرایی و مجلس خودمان با موضوع یارانهها این مسأله را به وضوح میتوان مشاهده کرد). آثار و عوارض توزیع نابرابر درآمد و آثار و عوارض تحقیر شدگی جامعه در مقابل دولت، هر دو از نظر اجتماعی منفی و بحران زاست. به عبارت دیگر این وضعیت این استعداد را دارد که نقش دولت را از کارگزاری مردم به اربابی مردم تغییر دهد و این موجب از بین رفتن احساس تعلق متقابل دولت و ملت میشود و امنیت ملی را در معرض خطر قرار میدهد.
الف-4--دولت نفتی (خصوصا در شرایط مطلوب بودن درآمدهای نفت) با اتکاء به این درآمدها، در جهت رشد اقتصادی (و البته نه توسعه همه جانبه) و مدرنیزه کردن جامعه، جلوتر از استعدادها و ظرفیتهای جامعه حرکت میکند، این حرکت پدیده دوگانگی را در جامعه تقویت میکند و به تبع آن بحران هویت در جامعه تشدید میشود. از سوی دیگر همین پدیده موجب توسعه روزافزون حجم دولت گشته و با توجه به ساختار دولت "رانتیر" بحران کارایی و بحران مشروعیت را تشدید میکند.
الف-5-جذابیت توجه به مزیتی که بازده اقتصادی سریعتر و قابل توجه آن واضحتر است، موجب عدم تلاش برای کشف سایر استعدادها و مزیتها میگردد و این موجب اتلاف و هرز رفتن سایر استعدادها و مزیتهای کشور خواهد شد مهمترین استعدادی که در این میان نادیده گرفته میشود استعداد نیروی انسانی است. در جهانی که بزرگ ترین و بالاترین مزیتها مربوط به دانایی و مدیریت و فنآوری ناشی از دانایی است،1 اتکاء به هر مزیت دیگر، نهایتا امکان رقابت و بقاء در عرصه بینالمللی را فراهم نخواهد آورد و این شکست در کنار سرخوردگی استعدادها، موجب فرار مغزها و تضعیف بیشتر امکان رقابت و در نتیجه تزلزل امنیت ملی خواهد شد. علاوه بر این در اغلب کشورهای نفتی همین مسأله عامل تشدید بحران بیکاری نیز بوده است و بحران بیکاری با توجه به ماهیت آن صرفنظر از مرفه بودن یا فقیر بودن فرد بیکار، پدیدهای خطرناک است.
الف-6-خصوصا در دورانهای بالا بودن قیمتهای جهانی نفت، رونق کاذب ناشی از این درآمد ضعف و ناکارآیی دولت را استتار نموده و مستور ماندن ناکارآیی در بلندمدت موجب تعمیق آن میگردد. بدون شک چنین دولتی کارآمدی مواجهه با بحرانهای داخلی و تحولات روبه تزاید خارجی را نخواهد داشت.
الف-7-تسلیم کل اقتصاد داخلی به عاملی که ارزش آن در بیرون این اقتصاد تعیین میشود برنامهریزی بلندمدت برای توسعه اقتصادی را غیر ممکن میسازد، هر چند که در میان مدت با تعبیه مکانیزم صندوق ذخیره ارزی که خوشبختانه در برنامه پنج ساله سوم مورد توجه قرار گرفته است این مسأله تا حدودی قابل حل است اما در هرحال در بلندمدت امکان برنامهریزی وجود نخواهد داشت.
الف-8-وابستگی کامل سبد انرژی مصرفی داخلی به نفت و گاز نیز موجب عدم تنوع در سبد انرژی مصرفی میگردد و این به معنای قرار گرفتن همه تخم مرغهای انرژی در یک سبد و در یک منطقه خاص کشور است که در شرایط تهاجم خارجی به شدت میتواند امنیت ملی را به خطراند ازد (رجوع شود به تجربه 8 سال جنگ تحمیلی عراق برعلیه ایران).2
الف-8-در اقتصاد داخلی نیز سهلالوصول بودن وجود ذخایر نفت و گاز در کنار فقدان انضباطیهای لازم، موجب مصرف بیرویه فرآوردههای نفتی و گاز طبیعی گردیده است و این مصرف بیرویه با توجه به تاثیر آن در کاهش بهرهوری علاوه بر این که خود یک تهدید است موجب آثار ناگوار زیستمحیطی نیز هست و ویرانی محیطزیست علاوه بر مشکلات داخلی ناشی از آن، دولتها در مقابل کنواسیونهای بینالمللی مربوطه نیز قرار خواهد داد.
ب: در بعد بینالمللی
ب-1-مهمترین دولتهای نفتی، در منطقه خاورمیانه واقع شدهاند، تجربه تاریخی نشان میدهد که قدرتهای صنعتی غرب، همواره امنیت عرضه انرژی خود را از لابلای ناامنی منطقه خاورمیانه و خلیج فارس جستجو کردهاند. و بنابراین به دنبال استقرار مستقیم دائمی در منطقه برای ایجاد امنیت موضعی جریان نفت مورد نیاز خود هستند. تبیین این مطالب نیاز به توضیح بیشتری دارد:
بدون شک برقراری امنیت کامل در منطقه و در هر یک از کشورهای منطقه اولا- مستلزم توسعه اقتصادی در کل منطقه و نیز در تک تک کشورهای منطقه است و ثانیا- مستلزم بر طرف شدن کلیه عوامل تهدید کننده منطقه و اسقرار نظامهای دموکراتیک در منطقه است. توسعه اقتصادی کشورهای منطقه مستلزم تحقق شرایطی مانند کاهش سهم نفت در GDP این کشورها و توسعه تکنولوژیکی و صنعتی آنها و متنوع شدن ترکیب صادرات ایشان میباشد. تحت چنین شرایطی کشورهای منطقه ممکن است خود به مصرف کنندگان عمده نفت تبدیل شوند و اصولا نفتی برای صدور نداشته باشند و همچنین این کشورها بازاری برای کالاها و خدمات کشورهای صنعتی که از طریق این بازارها درآمدهای نفت به اقتصادهای صنعتی بازگشت شود، نخواهند بود. در هر حال استقلال و اراده مستقل اقتصادی، وضعیت فعلی صدور نفت از این کشورها را متحول خواهد کرد و این نظام تقسیم کار جهانی که توسط کشورهای صنعتی طراحی گردیده است تباین دارد.
استمرار نظامهای دموکراتیک در منطقه و رفع تهدیدها مستلزم تغییرات وسیعی در حکومتهای منطقه و ازاله صهیونیزم از منطقه است که این موارد نیز با منافع غرب و خصوصا امریکا تعارض اساسی دارد. بر اساس پیش بینیهایی که وجود دارد احتملا در دهههای آینده میزان وابستگی کشورهای صنعتی به منابع نفت و گاز منطقه خاورمیانه افزایش خواهد یافت و این منجر به تداوم ناامنیهای منطقه و احیانا تزاید آن خواهد شد. 3
نکته مهم دیگر این است که امنیت منطقه مستلزم توسعه روابط دوجانبه و چندجانبه در منطقه است. تحکیم روابط منطقهای و توسعه روابط دو جانبه و چند جانبه مستلزم همکاریهای وسیع اقتصادی و افزایش پیوندهای اقتصادی است، کشورهایی میتوانند پیوندهای اقتصادی گسترده با یکدیگر داشته باشند که اقتصادهایشان اقتصادهای مکمل یکدیگر و نه رقیب و جانشین یکدیگر باشد و چنین چیزی تا هنگامی که همگی کشورهای منطقه اقتصاد تک محصولی مشابه دارند تحقق نخواهد یافت. ضمنا وضعیتی که در مورد خاورمیانه و خلیج فارس تشریح شد در آسیای میانه نیز در حال گسترش است. بنابراین یک تهدید ژئوپلتیک دائمی برعلیه ما و سایر دول نفتی منطقه وجود داشته و دارد که امنیت ملی این کشورها را با امنیت جهان و خصوصا کشورهای صنعتی گره میزند.
ب-2-وابستگی به تک محصولی در کنار ضعف تولید داخلی به معنای تنوع اقلان وارداتی در کنار محدودیت اقلام صادراتی است و این پدیده اقتصاد را در شرایطی آسیب پذیر قرار میدهد. چنین اقتصادی همواره میتواند به سهولت در معرض تحریمهای اقتصادی و یا حتی در شرایط خاص تحت کنترل کامل تجارت خارجی قرار گیرد. توجه به وضعیت موجود در کشور عراق تصویر روشنی از این پدیده است.
ب-3--نفت و انرژی کالای استراتژیک مورد نیاز کشورهای مسلط هستند، این کشورها برای تامین امنیت عرضه نفت مورد نیاز خود نمیتوانند نسبت به کشورهای نفت خیز بیتفاوت باشند و لذا همواره در تلاش دخالت در امور داخلی این کشورها بودهاند.
ب-4-کشورهای مسلط جهان عمدتا از طریق شرکتهای نفتی وابسته به خود در گذشته در کشورهای نفتی حضور و نفوذ داشتهاند، سابقه حضور و نفوذ تاریخی این قدرتها و اطلاعات وسیعی که در دوره حضور خود از ذخایر ئیدروکربوری این کشورها به دست آوردهاند، خود یک تهدید محسوب میشود.
ب-5-نیازهای تکنولوژیکی و مالی جهت حفظ و توسعه ظرفیتهای تولید نفت، قدرت مانور کشورها را خصوصا در برخورد با کشورهای صنعتی کاهش میدهد و متقابلا قدرت نفوذ کشورهای صنعتی را افزایش میدهد و این نفوذ عمدتا از طریق شرکتهای بزرگ وابسته به این کشورها دنبال شده است.
ب-6-کشورهای همسایه همواره گرایش به منضم کردن منابع نفتی در کشور نفتخیز به خاک خود خواهند داشت. از نظر توسعه طلبی احتمالی کشورهای همسایه، طبعا موقعیت مناطق نفت خیز با موقعیت مناطقی که عمدتا میتوانند مرکز هزینه باشند (تا درآمد) متفاوت خواهد بود.
ب-7-حساسیت مناطق نفتخیز و سکوهای تولید دریایی و پایانههای صادراتی نفت، قدرت مانور کشور را در برخوردهای نظامی احتمالی تقلیل میدهد، در چنین شرایطی آسیبپذیری این تاسیسات میتواند امنیت ملی را با خطری جدی مواجه نماید.
نفت و فرصتهای آن برای امنیت ملی:
ج- در بعد داخلی
ج-1-بدون شک دولتهای نفتی با بکارگیری یک مدیریت هوشمندانه و با رفع عواملی که موجب بروز تهدیدها گردیده است میتوانند این ثروت ملی و عواید حاصل از آن را در خدمت رشد اقتصادی و توسعة کشور قرار دهند و تحقق توسعة اقتصادی طبعاً ضریب امنیت ملی را افزایش میدهد.
ج-2- با استفاده از درآمد نفت میتوان بنیة دفاعی کشور را تقویت نمود، اما بدون شک وجود تجهیزات تنها شرط لازم است و بکارگیری آن توسط نیروی انسانی کارآمد و با انگیزه شرط کافی است، وجود یک نیروی نظامی با انگیزه نیز مستلزم رفع تهدیدهای داخلی قدیمالذکر است.
ج-3-وجود حوزههای متعدد منابع ئیدروکربوری میتواند زمینه و فرصت توسعة تجربه و توانائی فنی در بهرهبرداری از این ذخائر را فراهم آورد و کشور نفتی را به صادرکنندة کالاها و خدمات صنعت نفت تبدیل کند یعنی کالاها و خدماتی که هم بازار تضمین شدة داخلی و هم بازار بینالمللی دارند.1
ج-4- تداوم زندگی و رشد و پیشرفت بدون بهرهگیری از انرژی ممکن نیست، بنابراین همة کشورهای جهان نیازمند دسترسی به حاملهای انرژی و خصوصاً نفت و گاز هستند و اگر فاقد این منابع باشند باید مقادیر متنابهی از امکانات مالی و ارز خارجی خود را صرف تهیة انرژی نمایند و عدم دسترسی به این منابع (به هر دلیل) میتواند امنیت ملی ایشان را به خطر اندازد اما کشورهای نفتی از این جهت بینیازند.
د- در بعد بینالمللی
د-1- در اختیار بودن ارز حاصل از صادرات نفت و گاز میتواند تحقق اهداف سیاست خارجی را در جهت خنثیکردن دشمنان و تهدیدهای ایشان و تعمیق روابط با دوستان را تسهیل نموده و در نتیجه مخاطرات امنیت ملی را کاهش دهد.
د-2- نفت میتواند در شرایط خاص به عنوان یک اهرم سیاسی مورد استفاده قرار گیرد و دولت نفتی با قطع صادرات خود یا تحریم نفتی دشمنان و مخالفین خود آنها را تحت فشار قرار دهد. البته باید توجه داشت که اینک این فرصت بسیار محدود گردیده است چرا که در جریان شوک اول نفتی این حربه توسط کشورهای عربی بر علیه اسرائیل و حامیان آن بکار گرفته شد و کشورهای صنعتی مصرفکنندة عمده انرژی با توجه به تجربیات شوکهای اول و دوم نفتی نسبت به ایجاد ذخائر استراتژیک اقدام نموده و نیز وجود ظرفیتهای مازاد را در کشورهای تولیدکنندة نفت تشویق نمودند و نتیجة این اقدامات این بود که در جریان جنگ خلیجفارس ما شاهد بودیم که حتی خروج همزمان تولید نفت دو کشور نفتی (عراق و کویت) از بازار جهانی موجب وقوع بحران نفتی و افزایش قیمت نفت نگردید، بنابراین در حال حاضر چنین فرصتی تنها برای صادرکنندة بزرگی مانند عربستان میتواند مطرح باشد. البته اگر دولتی بتواند خود را به شاهراه انتقال منابع نفت و گاز عدهای از کشورهای تولیدکننده به بازارهای جهانی تبدیل نماید طبعاً در این زمینه از فرصت برخوردار خواهد بود.
برای اجتناب از تهدیدها و استفاده از فرصت ها چه باید کرد؟
همانگونه که ملاحظه شد تهدیدها متعدد و فرصتها محدودند و در اغلب موارد بهرهگیری از فرصتها نیز مستلزم رفع تهدیدهاست. بنابراین بحث بسیار حائز اهمیت اینستکه دولتهای نفتی چگونه میتوانند تهدیدها را از بین برده و یا آنها را تبدیل به فرصت نمایند. آیا راه رفع تهدیدها صرفنظر کردن از منابع نفت و گاز است؟ بدون شک از طریق صرفنظر کردن از صادرات نفت (و محدود کردن تولید آن برای مصرف داخلی) میتوان بسیاری از تهدیدهای داخلی را از بین برد البته اغلب تهدیدهای خارجی به قوت خود باقی خواهند ماند، اما سئوال اینستکه آیا صرفنظر کردن از یک ثروت طبیعی و یک نعمت الهی را عقل تأئید میکند؟ اصولاً آیا وجود تهدیدهای مذکور به ذات و ماهیت بهرهبرداری از این منابع مربوط میشود و یا ناشی از نحوة برخورد با این منابع و نحوة بهرهبرداری از این منابع است؟ ویژگیهای برخورد با این منابع که موجب بروز این تهدیدها گردیده چه بوده است؟ آیا با تداوم این خصائص و تداوم همان نگرشها و برخوردهای گذشته میتوان تهدیدها را از بین برد؟ پس راه خروج از این تهدیدها چیست؟ و چگونه میتوان این تهدیدها را به فرصت تبدیل نمود؟
بنظر میرسد که حداقل در کشور ما دو تفکر حدّی متضاد وجود دارد: عدهای راه خروج از این تهدیدها را صرفنظر کردن از ثروت نفت دانستهاند و عدهای دیگر بر بهرهبرداری هرچه بیشتر از این ثروت آنهم در چارچوب همان روندها و روشهای گذشته که موجب بروز بسیاری از تهدیدها گردیده است، پای میفشرند. لکن صرفنظر کردن از یک ثروت ملی کاری معقول بنظر نمیرسد. پاک کردن صورت مسئله به معنای حل آن نخواهد بود و از سوی دیگر تداوم روندهای گذشته نیز به معنای تداوم تهدیدها و مشکلات خواهد بود پس چه باید کرد؟ پاسخ به چنین سئوالی بسیار پیچیده و دشوار است و با بسیاری از مسائل و الزامات توسعة ملی مرتبط و مربوط میشود. پاسخ به این سئوال مشارکت دلسوزانه و غیرجانبدارانه همة نخبگان جامعه را میطلبد. بنظر میرسد که بسیاری از تهدیدات خارجی که برای یک دولت نفتی وجود دارد اجتناب ناپذیرند و تا وقتیکه این ثروت وجود دارد (صرفنظر از بهرهبرداری یا عدم بهرهبرداری از آن) این تهدیدها نیز وجود خواهند داشت، اما با یک مدیریت هوشمندانه میتوان تهدیدهای داخلی را کاملاً از بین برد و تهدیدهای خارجی را به حداقل رسانده و مهار کرد. در سطور زیر صرفاً جهت راهگشایی برای رسیدن به پاسخ تلاش شده است که ویژگیهای برخورد با نفت در دولتهای نفتی که طبعاً موجب بروز تهدیدهای موجود گردیده است و چگونگی تجدیدنظر در آن تشریح گردد:
1- بنظر میرسد که نگاه اغلب دولتهای نفتی، به نفت به عنوان یک منبع کسب درآمد بوده است. درآمد را میتوان صرف هر کاری و از جمله گذران زندگی و تأمین معاش نمود و مازاد آنرا به سرمایهگذاری جهت افزایش ثروت اختصاص داد، اما نفت یک ثروت ملی است و عایدات آنرا نمیتوان درآمد تلقی نمود، عاقل کسی است که در معاش خود قناعت نموده و بر ثروت خود میافزاید. بهرهگیری از ثروت منطق و اصولی دارد. نفت یک ثروت راکد زیرزمینی است و تنها برخورد معقول و منطقی با آن تبدیل آن به یک ثروت مولد روزمینی است. علاوه بر این چگونگی توزیع این ثروت در سطح جامعه باید کاملاً قانونمند گردد به نحوی که نقش توزیعکنندگی دولت در این رابطه به حداقل ممکن تقلیل یابد و دولت تنها مجری قانون باشد. شاید لازم باشد که به این منظور تغییراتی در قوانین اساسی کشورها داده شود و مطالب لازم گنجانده شود.
2- بنظر میرسد که اغلب دولتهای نفتی توسعة صنعت نفت خود را عمدتاً بصورت بروننگر و در جهت تداوم حضور در بازارهای جهانی و جهت پاسخگوئی به تقاضای جهانی، برنامهریزی نموده و تعامل لازم را فیمابین بخش نفت با سایر بخشهای اقتصاد ملی برقرار ننمودهاند و لذا باید خلاء موجود پر شود و برنامهریزی توسعة صنعت نفت باید در تعامل کامل با پیکرة اقتصاد ملی انجام پذیرد.1 نیازهای اقتصاد ملی در یک دورة بلندمدت تعیین گردد و اقتصاد ملی به سمتی حرکت کند که تمام ارزش افزوده انرژی را به چرخه خود برگرداند. برای پیشبینی تقاضای بلندمدت و قیمتهای جهانی نیز مدلهای قابل اعتماد بومی طراحی شود که بتوان بر مبنای پیشبینیهای آن سیاستهای صادراتی را طراحی نمود و درآمد بلندمدت حاصله از نفت و گاز را بهینه کرد.
3- اغلب دولتهای نفتی جهت دستیابی به سرمایه و تکنولوژی خارجی برای توسعة صنعت نفت خود به شرکتهای بزرگ نفتی بینالمللی اتکاء نمودهاند. فعالیت اصلی این شرکتها انجام مدیریت کلان است. شاید اتکاء به این شرکتها موجب شده است که در بسیاری از کشورهای نفتی علیرغم سابقة طولانی در تولید نفت، صنعت نفت بومی نشود.2 بنابراین قبل از هرگونه اقدام جدید به توسعه صنعت نفت باید اقتصاد ملی و زیربناهای کشور جهت پشتیبانی از توسعة صنعت نفت آماده گردد. رشتههای دانشگاهی در این زمینه توسعه یابند و نیروی انسانی مورد نیاز تربیت شود، توان صنعتی و خدمات فنی کشور جهت پشتیبانی صنعت نفت تجهیز گردد و مشارکت خارجی در توسعة صنعت نفت به حداقل ممکن و صرفاً جهت دستیابی به فنآوریهای جدید تقلیل یابد.
4- در اغلب کشورهای نفتی انحصار اکتشاف و استخراج و بهرهبرداری از حوزههای نفتی همواره در اختیار دولت بوده است و دولت یا خود از این انحصار استفاده کرده و یا آنرا به خارجیها واگذار نموده است، بنظر میرسد که این انحصار باید به نوعی شکسته شود و راهی برای ورود شهروندان کشور به این عرصه اندیشیده شود.
5- جهت تنوع بخشیدن به سبد انرژی مصرفی کشور، باید استراتژیهای تأمین انرژی کشور تدوین و به اجرا گذاشته شود. همچنین برای بهرهبرداری صیانتی از نفت و گاز باید شاخصهای کلانی مانند نسبت ذخائر به تولید مشخص و قانونمند شود.
6- در شرایطی که سیستم محاطی و یا محیط بینالمللی صنایع انرژی و نفت فوقالعاده پویا و متحول است صنعت نفت داخلی دولتهای نفتی باید بتواند دائماً خود را با چنین محیط متحولی تطبیق دهد و این مستلزم انسجام و استحکام ساختاری داخلی و بهرهگیری حداکثر از متخصصین با تجربة داخلی و تجربیات متراکم موجود است.
در پایان این امیدواری را تکرار میکنیم که نوشتة حاضر مقدمهای باشد که اساتید و اهل فن را برانگیزد که به بسط موضوع و تکمیل فهرست فرصتها و تهدیدها همت گمارده و سئوالات مطروحه را پاسخ دهند.
پی نوشت:
1- رجوع شود به "مزیت در فنآوری و دانایی است"، سرمقاله نشریه اقتصاد انرژی، شماره 14، تیر 1379
2- رجوع شود به "ضرورت نگاه استراتژیک به مقوله انرژی"، سرمقاله نشریه اقتصاد انرژی، شماره 6، آبان 1378
3- رجوع شود به "ما و موج جهانی شدن نفت"، سرمقاله نشریه اقتصاد انرژی، شماره 25، خرداد 1380
1.رجوع شود به «صنعت نفت و قطار توسعه اقتصادی»، سرمقالة نشریة اقتصاد انرژی، شمارة 9، بهمنماه 1378.
1.رجوع شود به «صنعت نفت؛ مسیر متلاطم توسعه» سرمقاله اقتصاد انرژی شماره 29 مهرماه 1380
2.رجوع شود به «نفت و انتخابات ریاست جمهوری» سرمقالةه اقتصاد انرژی شماره 23 و 24، فروردین و اردیبهشت 1380
سرمقاله ماهنامه اقتصاد انرژی مرداد و شهریور 1380 - شماره 27 و 28
بدنبال مخالفت مجدد هیئت وزیران با طرح ادغام وزارتین نفت و نیرو و کنارگذاشته شدن طرح مذکور مسئلة احیاء شورای عالی انرژی مورد توجه قرار گرفت. ظاهراً عدهای از نمایندگان مجلس نیز پیشنهادی را در این زمینه تهیه نمودهاند. صاحب این قلم اولین بار طی مقالهای تحت عنوان «اشکالات ساختاری در سازمان مدیریت انرژی کشور» که در سال 1373 به اولین کنگرة ملی انرژی و اقتصاد1 ارائه گردید2 فقدان ستاد حاکمیتی در بخش انرژی را متذکر شد، در مقالة مذکور ادغام کمیسیونهای نفت و گاز و نیرو در مجلس شورای اسلامی در کمیسیون واحدی تحت عنوان کمیسیون انرژی بعنوان گام اولیه در جهت پرکردن خلاء حاکمیتی در بخش انرژی در چارچوب قوة مجریه از طریق ادغام وزارتین نفت و نیرو امکانپذیر نخواهد بود چرا که دستگاههای مذکور عملاً دستگاههای تصدی (بنگاههای اقتصادی) بوده و حاکمیت در این دو دستگاه تحتالشعاع تصدی بوده و ستادهای حاکمیتی در این دو دستگاه از توانایی لازم و کافی برخوردار نیستند، بنابراین با ادغام دو بنگاه اقتصادی و دو بخش تصدی خلاء حاکمیتی پر نخواهد شد بلکه این احتمال نیز وجود دارد که با اضافه شدن مشکلات ناشی از ادغام، حاکمیت در بخش انرژی بیش از پیش تضعیف گردد. این مطلب در مصاحبهای که توسط مجلة اقتصاد انرژی در سال 1379 با صاحب این قلم انجام شد3 با شرح و بسط بیشتری مورد بررسی قرار گرفت. در مصاحبة مذکور فعالشدن شورای عالی انرژی به عنوان رهیافتی در مسیر پرکردن خلاء حاکمیتی در بخش انرژی پیشنهاد گردید اما در همانجا تذکر داده شد که موفقیت چنین شورایی مستلزم اتکاء آن به دبیرخانهای مستقل، مقتدر و فعال خواهد بود1.
با ذکر مقدمه فوق مشخص است که نگارندة این سطور از فعالشدن شورای عالی انرژی استقبال دارد. تشکیل این شورا میتواند گام مهمی در جهت تحقق نگاه استراتژیک به مقولة انرژی بوده4 و زمینة تدوین استراتژیهای کلان بخش انرژی را فراهم آورد همچنین این شورا میتواند برنامههای میانمدت و کوتاهمدت دستگاههای ذیربط در بخش انرژی را با استراتژیهای کلان این بخش هماهنگ نماید.
اما میزان توفیق چنین شورایی منوط به نحوة تشکیل آن است. تجربة کشور نشان داده است که هرگاه در سطح کلان مدیریت دستگاه اجرایی خلاء حاکمیتی احساس شده است جهت پرکردن چنین خلائی نسبت به تشکیل شوراهای عالی اقدام گردیده است، اما برخی از این شوراها از توفیق چندانی برخوردار نبودهاند و بعضاً نیز مصوبات چنین شـوراهایی نظام قانونگذاری کشور را پیچیدهتر نموده و یا مقولة تعارض قوانین و مقررات را تشدید نموده است، بنظر میرسد علت این بوده است که اولاً – ترکیب اصلی این شوراها همان مقامات بخش تصدی بوده و این شوراها از دبیرخانه مستقل حاکمیتی برخوردار نبودهاند و لذا همان مشکلات تصدی در این شوراها نیز مطرح گردیده و این شوراها به مراجع ثانویهای برای اخذ مصوبه جهت حل مشکلات تصدی تبدیل گردیدهاند و ثانیاً – چارچوب حقوقی این شوراها و ارتباط آنها با مراجع قانونگذاری مشخص نگردیده است. بنابراین بنظر میرسد که توفیق شورای عالی انرژی مستلزم موارد زیر است بررسی سوابق شورای عالی انرژی (که شرح آن خارج از حوصلة این مقاله است) نیز ضرورتهای زیر را تائید میکند:
1- شورای عالی انرژی باید از دبیرخانة مستقلی برخوردار باشد و دستور کار شورا توسط این دبیرخانه تعیین شود.
2- دبیرخانة مذکور باید از یک واحد کوچک ستادی با کادری به تعداد حداکثر 40 تا 50 نفر از خبرهترین و کلاننگرترین افراد باسابقه و با تجربه و متخصص در بخش انرژی تشکیل شود این افراد میتوانند از مجموعة دستگاههای مرتبط با بخش انرژی و از سازمان مدیریت و برنامهریزی شناسایی و گزینش شده و به این دبیرخانه منتقل گردند.
3- دبیری شورای مذکور که مدیریت دبیرخانه را نیز به عهده خواهد داشت میتواند بعهدة یکی از معاونین یا مشاورین رئیس جمهور و ترجیحاً معاون یا مشاور ویژهای که برای این منظور تعیین میگردد، گذاشته شود.
4- بهتر است تصمیمات این شورا که در واقع بعنوان بازوی ریاست محترم جمهور عمل خواهد کرد، از طریق مراجع ذیربط قانونگذاری مانند شورای اقتصاد، هیئت وزیران، مجامع عمومی شرکتهای اصلی بخش انرژی مانند شرکتهای توانیر، نفت، گاز و … جنبة حقوقی پیدا کرده و به قوانین و مقررات لازم تبدیل شود.
1.کنگره مذکور از سوم تا پنجم بهمنماه 1373 توسط انجمن نفت ایران برگزار شد.
3.رجوع شود به مجله اقتصاد انرژی شماره 15 و 16 مرداد و شهریور 1379 صفحه 18تا 22.
4. رجوع شود به مجله اقتصاد انرژی شماره 6 آبانماه 78، سرمقاله «ضرورت نگاه استراتژیک به مقوله انرژی».
رهیافتی در زمینه خصوصی سازی صنایع نفت
مقدمه
از ابتدای برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران،مبحث خصوصیسازی بطور جدی در دستور کار دستگاه اجرایی کشور قرار گرفته است.فرآیند خصوصی سازی در واحدهای مستقل صنعتی که فعالیت یا تولید تفکیک شده و مشخصی دارند،از توفیق کمی برخوردار بوده اما در صنایع پیوسته و زنجیرهای مانند صنایع نفت حتی این توفیق کم نیز حاصل نگردیده است.در این نوشتار کوشش خواهد شد که ولو در حد فتح باب،نکاتی در رابطه با چگونگی تحقق بخشیدن به این فرآیند در صنایع نفت مطرح گردد. مسلما این نکات تنها میتواند سر فصل یک سلسله مطالعات گستردهتر در این زمینه قرار گیرد.
طی چند سال گذشته مباحث نسبتا گستردهای در زمینه خصوصیسازی در سطح کشور،مطرح شده و بعضا چاپ و نشر گردیده است.لذا در این نوشتار از وارد شدن به اصل بحث پرهیز نموده و قبل از ارائه پیشنهاد صرفا به بیان فهرستوار مفروضاتی که مورد توجه نگارنده قرار دارد،میپردازیم.
مفروضات
1-اصولا به نظر میرسد که در کلیه مباحث مطرح شده در این زمینه،نوعی برداشت غلط و انحرافی وجود دارد.در کشور ما نوعا خصوصیسازی مترادف با ارتقای کارایی و یا به عنوان پیش شرط لازم برا کارا کردن سیتمها در نظر گرفته میشود. در صورتیکه چنین برداشتی صرفا میتواند در حد اداره یک مغازه خواروبار فروشی مصداق داشته باشد.امروزه در کشورهای پیشرفته جهان و در صنایع بزرگ و یا شرتهای عظیمی که در این کشورها فعالیت دارند،اصولا امکان یکی بودن مالک و مدیر وجود ندارد.مالکیت مبحثی حقوقی است که در بورس سهام تکلیف آن معین میشود و مدیر،مستخدمی است که ممکن است با یک دلار دریافت بیشتر،شرکت دیگری را برای همکاری انتخاب کند.بعضا(از طریق خرید و فروش سهام) مالکیت چنان دستخوش تحول و تغییر است که مدیران و مالکین ممکن است حتی یکدیگر را نشناسند.آنچه که ارزش سهام یک بنگاه را بالا میبرد میزان کارآیی آن در رقابت با سایر بنگاههای هم گروه است و تحقق این کارایی مستلزم"مقررات زدایی"( Deregulation )و به وجود آوردن زمینههای عملی برای اعمال مدیریت بهینه و صحیح است.به عبارت دیگر میتوان تصور کرد که یک مدیر بخش خصوصی با چنان قوانین،مقررات و ضوابط غیر منطقی مواجه باشد که قادر به بهینهسازی بنگاه خود نباشد و یا بر عکس یک مدیر دولتی با چنان اختیارات و آزادی عملی روبرو باشد (البته در چارچوبهای مشخص شده)که بتواند بنگاه خود را در شرایط رقابتی حفظ کند و مالکین بنگاه نیز از طریق ابزارهایی چون بودجه ابتدای سال و تراز نامه پایان سال و گزارشات بازرسین بتوانند چگونگی عملکرد او را در چارچوب تعیین شده بررسی نمایند.
2-بخش خصوصی موجود در کشور بسیار ضعیف،ناتوان و دچار مشکلات و نابسامانیهایی از نوع خود است.اصولا باید توجه کرد که اگر چنانچه بخش خصوصی در ایران از توانائیهای لازم و کافی برای تصدی فعالیتهای اقتصادی،صنعتی و... برخوردار بود،شاید از ابتدا نیز دولتی متصدی همه امور نمیگردید.یک بخش خصوصی متحرک،پویا، متخصص،دوراندیش و فعال به قیّمی که دائما در رابطه با چگونگی فعالیت و توسعه آن به تصمیمگیری بپردازد،نیاز خواهد داشت.علاوه بر این بخش خصوصی موجود صرفا در بعضی از زمینههای خاص و محدود توانایی و صلاحیت داشته که در آن زمینهها نیز هرگز معطل دولت و تصمیمات آن نمانده است.بنابراین ذهنیت خصوصیسازی به هیچ وجه نباید به آنچه که در حال حاضر بعنوان بخش خصوصی شناخته میشود، محدود گردد.بلکه در بسیاری از زمینهها باید بنگانههای خصوصی متناوب را طراحی کرده و بوجود آورد و تدریجا وابستگی ایشان را به دولت قطع کرد.به عبارت کلیتر باید برنامههای جامع و بلند مدتی را برای ایجاد و گسترش یک بخش خصوصی توانا و متناسب با اهداف توسعهای کشور تنظیم کرده و به اجرا گذاشت.
3-تاریخ توسعه کشورهای پیشرفته صنعتی نشان میدهد که در اینگونه کشورها،متناسب با رشد و توسعه اقتصادی،بخش خدمات نیز رشد یافته است.بطوریکه اگر صرفا نگاهی سطحی به اعداد و ارقام انداخته شود،ممکن است فرد بیاطلاع،با مشاهده تقارن بین این دو عامل،رشد بخش خدمات را لازمه توسعه اقتصادی از رشد بیرویه بخش خدمات بعنوان یک عامل منفی یاد میشود.پس مسئله چیست؟پاسخ این است که رشد بخش خدمات فی نفسه منفی و مضر نیست بلکه چگونگی رشد و در حقیقت توسعه صحیح این بخش حائز اهمیت است.در کشورهای توسعه یافته کنونی،توسعه این بخش کاملا در تناسب با توسعه تکنولوژی و در جهت ارائه خدمات فنی،تخصصی، مهندسی و حرفهای بوده است.در حالیکه در کشورهای در حال توسعه رشد این بخش صرفا در میسر ارائه خدمات تجاری،واسطهگری،رفاهی و عمومی قرار دارد.بعنوان مثال در مقایسه بین تعداد کارکنان یک پالایشگاه در کشور ما با پالایشگاه مشابه در فلان کشور اروپایی ممکن است تفاوت فاحشی ملاحظه شود که نوعا مورد انتقاد قرار میگیرد.اما به این مسئله مهم توجه نمیشود که در کشور مورد مقایسه تعداد کارکنان دائمی پالایشگاه به حوزه عملیات بهرهبرداری(OPeration ) محدود میگردد و پالایشگاه برای سایر نیازهای تخصصی جنبی خود با دهها پیمانکار طرف قرارداد است و این پیمانکاران با قراردادهای مختلف و متعددی که در حوزه تخصصی خود با سایر پالایشگاهها و یا حتی سایر صنایع دارند،از سویی دائما به توان و تخصص خود افزوده و از سوی دیگر فعالیت خود را بهینه و کارآ مینمایند.در صورتیکه در کشور ما کلیه بخشهای تخصصی در داخل هر واحد وجود دارد و استفاده از خدمات پیمانکاری به حوزههای غیر تخصصی و عمومی مثل رستورانها محدود میگردد.
4-همانطور که در مقدمه اشاره شد،صنعت نفت از جمله صنایع پیوسته و زنجیرهایست،کل زنجیره این صنایع از ابتدا در بخش دولتی بوجود آمده و توسعه یافته و بیرقیب بر جای مانده است. در حال حاضر بخشهای مختلف صنایع نفت با تنوع عظیم قرار دارند و پیوستگی این فعالیتها از نظر وروردی و خروجی( Input Output )چنان است که حداقل در کوتاه مدت و به سادگی قابل تفکیک نیستند و تفکیک(غیر برنامهریزی شده) آنها منجر به مشکلات عملیاتی میگردد.علاوه بر این تجربیات عینی نشان میدهد که تفکیکهای بیرویه و مطالعه نشده(به انگیزه نزدیک شدن به خصوصیسازی)نتیجهای جز گسترش بیشتر دیوانسالاری موجود،ایجاد واحدهای جدید موازی و کاهش بهرهوری(خصوصا در کوتاه مدت)نداشته است که این خود نقض غرض است.
5-اصول چهل و چهارم و پنجم قانون اساسی بر مالکیت و کنترل دولت بر صنایع مادر و معادن بزرگ تأکید دارد که این نیز فرآیند خصوصیسازی در صنای نفت را با دشواری و پیچیدگی بیشتر مواجه مینماید.البته این بدان معنا نیست که بخش دولتی،ضمن حفظ کنترل عملیات،از خدمات تخصصی بخش خصوصی استفاده ننماید.
پیشنهادات
همانطور که در بند 3 قسمت اشاره شد،در حال حاضر کارکنان و امکاننات واحدهای عملیاتی صنایع نفت به حوزه عملیات بهرهبرداری محدود نمیگردد.هر واحد در داخل خود مستقلا دارای بخشهای سازمانی و همچنین تجهیزات گسترده برای خدمات جنبی میباشد.مثالهای بسیار زیادی در این رابطه قابل ذکر است که صرفا برای روشن شدن مسئله به ذکر چند نمونه بسنده میگردد:
هر یک از واحدهای عملیاتی صنعت نفت بدلیل استانداردهای موجود دارای واحدهای تعمیرات و کارگاه تعمیرات هستند.در بسیاری از موارد و واحد که در یک محدوده جغرافیایی و در کنار یکدیگر قرار دارند،از نظر سازمانی به دو تشکیلات جداگانه در مرکز متصل بوده و فاقد هر گونه ارتباط سازمانی رسمی در سطح محلی هستند.بنابراین هر یک بر اساس استاندارد و طراحی خود از یک سازمان دائمی و مجموعهای از ماشین آلات، تجهیزات و امکانات مشابه برخودارند که در حد ظرفیت،مورد استفاده قرار نمیگیرد.در صورتیکه اگر طراحی این واحدها و تجهیز آنها بر اساس نیاز مجموعه واحدهای موجود در منطقه و یا به عبارتی به صورت منطقهای(و نه بر مبنای تفکیک سازمانی)صورت پذیرد،قطعا کاهش و صرفهجویی قابل توجهی در زمینه پرسنل و امکانات بوجود خواهد آمد.وضعیت مشابهی در رابطه با آزمایشگاههای کنترل کیفیت،واحدهای ایمنی و آتشنشانی،واحدهای آموزشی،واحدهای اطلاع رسانی و بسیاری از واحدها و فعالیتها وجود دارد.
بنابراین این پیشنهاد این است که با ادغام اینگونه واحدها و امکانات و تجهیزات آنها مجموعهای از شرکتها و مؤسسات خدماتی،فنی و تخصصی بوجود آید که این شرکتها و مؤسسات در زمینه تخصص خود به عنوان طرف قرارداد با واحدهای عملیاتی عمل کنند و پس از عقد قراردادهای اصلی،مجاز بلکه موظف باشند که ظرفیتهای مازاد خود را مشخص کرده و نسبت به بازاریابی برای آن و به هر حال بهینهسازی و کارآ کردن شرکت اقدام کنند.
این اقدام نتایج زیر را در بر خواهد داشت:
الف-چند وجهی شدن و توسه دانش فنی و تخصصی و تبادل اطلاعات عملی و تجربیات عملی در زمینه حوزه خاص تخصصی که قطعا افزایش مستمر کارایی و توان فنی را در برخواهد داشت.
ب-پر شدن ظرفیتهای خالی و استفاده بهینه از امکانات و کارکنان
ج-کوچک شدن واحدهای عملیات و محدود شدن فعالیت آنها به عملیات بهرهبرداری
د-محفوظ ماندن مالکیت بر صنایع مادر و معادن در شرکتهای دولتی و همچنین حفظ کنترل این شرکتها بر عملیات اصلی
هـ-کمک به شکلگیری بخش خدمات تخصصی در سطح کشور
و-شرکتهای جدید التأسیس مذکور برای حفظ کارآیی و پر کردن ظرفیتهای تولید خود تدریجا در جهت گرفتن کار و عقد قرارداد(در حوزه تخصصی خود)با سایر صنایع حرکت خواهند نمود و این به نوبه خود مورد مذکور در بند الف فوق را در سطحی گستردهتر محقق خواهد ساخت و از این جهت نیز به سمت حل یکی از مشکلات اساسی موجود کشور حرکت میشود.
البته باید توجه داشت که چنین اقدامی باید با دقت و ملاحظات بسیار زیادی صورت بگیرد که ذیلا به بعضی از مهمترین این ملاحظات اشاره میکنیم:
الف-همانطور که در مقدمه بحث نیز اشاره شد،انجام مطالعات جامع قبل از هر گونه طراحی و تصمیمگیری ضروری است.
ب-شرکتهای جدید التأسیس باید از ابتدا چارچوبهای مالی کاملا مستقل و تفکیک شدهای تقویم نمود و به وامی که تدریجا با انتقال سهام بازپرداخت خواهد شد،تبدیل کرد.
ج-کلیه دستگاههای کشوری ذیربط باید در این رابطه همکاری نمایند تا هویت مستقل حقوقی این شرکتها شکل گرفته و ارتباط حقوقی کارکنان منتقله با شرکتهای دولتی قطع گردد.
د-تعداد و تنوع در ایجاد این شرکتها باید بگونهای باشد که در بلند مدت اصل رقابت حاکم گردیده و رابطه انحصاری دو جانبه میان کار فرما و شرکت خدماتی برقرار گردد.
هـ-با انجام پیشبینیهای دقیق قبلی طراحیها باید بگونها باشد که اقدامات به هیچ وجه موجب گسترش دیوانسالاری نگردیده و بلکه علاوه بر کارکنان متخصص برخی از کارکنان اضافی غیر متخصص نیز جذب بخشهای پشتیبانی و خدماتی داخلی این شرکتها گردد.
در پایان ذکر دو نکته ضرورت دارد:
اولا-همه موارد فوق مستلزم وجود ستاد فکری،هدایتی و نظارتی قوی در رأس سازمان صنعت نفت به منظور طراحی،اجرا و نظارت بر چگونگی اجرای آن است.
ثانیا-در صورت عدم تمایل نسبت به پیشنهاد ارائه شده،مسئله استفاده از ظرفیتهای خالی در واحدهای موازی(که مشروحا بیان شد)به هیچ وجه منتفی نمیگردد و خصوصا با توجه به وضعیت مالی و بودجهای که صنعت نفت ایران با آن مواجه است، پیشنهاد میگردد که بهره گیری از این ظرفیتها از هر طریق ممکن بطور جدی در دستور کار قرار گیرد.