رهیافتی در زمینه خصوصی سازی صنایع نفت
مقدمه
از ابتدای برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران،مبحث خصوصی‌سازی بطور جدی در دستور کار دستگاه اجرایی کشور قرار گرفته است.فرآیند خصوصی سازی در واحدهای مستقل صنعتی که فعالیت یا تولید تفکیک شده و مشخصی دارند،از توفیق کمی برخوردار بوده اما در صنایع پیوسته و زنجیرهای مانند صنایع نفت حتی این توفیق کم نیز حاصل نگردیده است.در این نوشتار کوشش خواهد شد که ولو در حد فتح باب،نکاتی در رابطه با چگونگی تحقق بخشیدن به این فرآیند در صنایع نفت مطرح گردد. مسلما این نکات تنها میتواند سر فصل یک سلسله مطالعات گستردهتر در این زمینه قرار گیرد.
طی چند سال گذشته مباحث نسبتا گستردهای در زمینه خصوصی‌سازی در سطح کشور،مطرح شده و بعضا چاپ و نشر گردیده است.لذا در این نوشتار از وارد شدن به اصل بحث پرهیز نموده و قبل از ارائه پیشنهاد صرفا به بیان فهرستوار مفروضاتی که مورد توجه نگارنده قرار دارد،میپردازیم.
مفروضات
1-اصولا به نظر میرسد که در کلیه مباحث مطرح شده در این زمینه،نوعی برداشت غلط و انحرافی وجود دارد.در کشور ما نوعا خصوصی‌سازی مترادف با ارتقای کارایی و یا به عنوان پیش شرط لازم برا کارا کردن سیتمها در نظر گرفته میشود. در صورتیکه چنین برداشتی صرفا میتواند در حد اداره یک مغازه خواروبار فروشی مصداق داشته باشد.امروزه در کشورهای پیشرفته جهان و در صنایع بزرگ و یا شرتهای عظیمی که در این کشورها فعالیت دارند،اصولا امکان یکی بودن مالک و مدیر وجود ندارد.مالکیت مبحثی حقوقی است که در بورس سهام تکلیف آن معین میشود و مدیر،مستخدمی است که ممکن است با یک دلار دریافت بیشتر،شرکت دیگری را برای همکاری انتخاب کند.بعضا(از طریق خرید و فروش سهام) مالکیت چنان دستخوش تحول و تغییر است که مدیران و مالکین ممکن است حتی یکدیگر را نشناسند.آنچه که ارزش سهام یک بنگاه را بالا میبرد میزان کارآیی آن در رقابت با سایر بنگاههای هم گروه است و تحقق این کارایی مستلزم"مقررات زدایی"( Deregulation )و به وجود آوردن زمینههای عملی برای اعمال مدیریت بهینه و صحیح است.به عبارت دیگر میتوان تصور کرد که یک مدیر بخش خصوصی با چنان قوانین،مقررات و ضوابط غیر منطقی مواجه باشد که قادر به بهینه‌سازی بنگاه خود نباشد و یا بر عکس یک مدیر دولتی با چنان اختیارات و آزادی عملی روبرو باشد (البته در چارچوبهای مشخص شده)که بتواند بنگاه خود را در شرایط رقابتی حفظ کند و مالکین بنگاه نیز از طریق ابزارهایی چون بودجه ابتدای سال و تراز نامه پایان سال و گزارشات بازرسین بتوانند چگونگی عملکرد او را در چارچوب تعیین شده بررسی نمایند.
2-بخش خصوصی موجود در کشور بسیار ضعیف،ناتوان و دچار مشکلات و نابسامانیهایی از نوع خود است.اصولا باید توجه کرد که اگر چنانچه بخش خصوصی در ایران از توانائیهای لازم و کافی برای تصدی فعالیتهای اقتصادی،صنعتی و... برخوردار بود،شاید از ابتدا نیز دولتی متصدی همه امور نمیگردید.یک بخش خصوصی متحرک،پویا، متخصص،دوراندیش و فعال به قیّمی که دائما در رابطه با چگونگی فعالیت و توسعه آن به تصمیمگیری بپردازد،نیاز خواهد داشت.علاوه بر این بخش خصوصی موجود صرفا در بعضی از زمینههای خاص و محدود توانایی و صلاحیت داشته که در آن زمینهها نیز هرگز معطل دولت و تصمیمات آن نمانده است.بنابراین ذهنیت خصوصی‌سازی به هیچ وجه نباید به آنچه که در حال حاضر بعنوان بخش خصوصی شناخته میشود، محدود گردد.بلکه در بسیاری از زمینهها باید بنگانههای خصوصی متناوب را طراحی کرده و بوجود آورد و تدریجا وابستگی ایشان را به دولت قطع کرد.به عبارت کلیتر باید برنامههای جامع و بلند مدتی را برای ایجاد و گسترش یک بخش خصوصی توانا و متناسب با اهداف توسعهای کشور تنظیم کرده و به اجرا گذاشت.
3-تاریخ توسعه کشورهای پیشرفته صنعتی نشان میدهد که در اینگونه کشورها،متناسب با رشد و توسعه اقتصادی،بخش خدمات نیز رشد یافته است.بطوریکه اگر صرفا نگاهی سطحی به اعداد و ارقام انداخته شود،ممکن است فرد بیاطلاع،با مشاهده تقارن بین این دو عامل،رشد بخش خدمات را لازمه توسعه اقتصادی از رشد بیرویه بخش خدمات بعنوان یک عامل منفی یاد میشود.پس مسئله چیست؟پاسخ این است که رشد بخش خدمات فی نفسه منفی و مضر نیست بلکه چگونگی رشد و در حقیقت توسعه صحیح این بخش حائز اهمیت است.در کشورهای توسعه یافته کنونی،توسعه این بخش کاملا در تناسب با توسعه تکنولوژی و در جهت ارائه خدمات فنی،تخصصی، مهندسی و حرفهای بوده است.در حالیکه در کشورهای در حال توسعه رشد این بخش صرفا در میسر ارائه خدمات تجاری،واسطهگری،رفاهی و عمومی قرار دارد.بعنوان مثال در مقایسه بین تعداد کارکنان یک پالایشگاه در کشور ما با پالایشگاه مشابه در فلان کشور اروپایی ممکن است تفاوت فاحشی ملاحظه شود که نوعا مورد انتقاد قرار میگیرد.اما به این مسئله مهم توجه نمیشود که در کشور مورد مقایسه تعداد کارکنان دائمی پالایشگاه به حوزه عملیات بهرهبرداری(OPeration ) محدود میگردد و پالایشگاه برای سایر نیازهای تخصصی جنبی خود با دهها پیمانکار طرف قرارداد است و این پیمانکاران با قراردادهای مختلف و متعددی که در حوزه تخصصی خود با سایر پالایشگاهها و یا حتی سایر صنایع دارند،از سویی دائما به توان و تخصص خود افزوده و از سوی دیگر فعالیت خود را بهینه و کارآ مینمایند.در صورتیکه در کشور ما کلیه بخشهای تخصصی در داخل هر واحد وجود دارد و استفاده از خدمات پیمانکاری به حوزههای غیر تخصصی و عمومی مثل رستورانها محدود میگردد.
4-همانطور که در مقدمه اشاره شد،صنعت نفت از جمله صنایع پیوسته و زنجیرهایست،کل زنجیره این صنایع از ابتدا در بخش دولتی بوجود آمده و توسعه یافته و بیرقیب بر جای مانده است. در حال حاضر بخشهای مختلف صنایع نفت با تنوع عظیم قرار دارند و پیوستگی این فعالیتها از نظر وروردی و خروجی( Input Output )چنان است که حداقل در کوتاه مدت و به سادگی قابل تفکیک نیستند و تفکیک(غیر برنامهریزی شده) آنها منجر به مشکلات عملیاتی میگردد.علاوه بر این تجربیات عینی نشان میدهد که تفکیکهای بیرویه و مطالعه نشده(به انگیزه نزدیک شدن به خصوصی‌سازی)نتیجهای جز گسترش بیشتر دیوانسالاری موجود،ایجاد واحدهای جدید موازی و کاهش بهرهوری(خصوصا در کوتاه مدت)نداشته است که این خود نقض غرض است.
5-اصول چهل و چهارم و پنجم قانون اساسی بر مالکیت و کنترل دولت بر صنایع مادر و معادن بزرگ تأکید دارد که این نیز فرآیند خصوصی‌سازی در صنای نفت را با دشواری و پیچیدگی بیشتر مواجه مینماید.البته این بدان معنا نیست که بخش دولتی،ضمن حفظ کنترل عملیات،از خدمات تخصصی بخش خصوصی استفاده ننماید.
پیشنهادات
همانطور که در بند 3 قسمت اشاره شد،در حال حاضر کارکنان و امکاننات واحدهای عملیاتی صنایع نفت به حوزه عملیات بهرهبرداری محدود نمیگردد.هر واحد در داخل خود مستقلا دارای بخشهای سازمانی و همچنین تجهیزات گسترده برای خدمات جنبی میباشد.مثالهای بسیار زیادی در این رابطه قابل ذکر است که صرفا برای روشن شدن مسئله به ذکر چند نمونه بسنده میگردد:
هر یک از واحدهای عملیاتی صنعت نفت بدلیل استانداردهای موجود دارای واحدهای تعمیرات و کارگاه تعمیرات هستند.در بسیاری از موارد و واحد که در یک محدوده جغرافیایی و در کنار یکدیگر قرار دارند،از نظر سازمانی به دو تشکیلات جداگانه در مرکز متصل بوده و فاقد هر گونه ارتباط سازمانی رسمی در سطح محلی هستند.بنابراین هر یک بر اساس استاندارد و طراحی خود از یک سازمان دائمی و مجموعهای از ماشین آلات، تجهیزات و امکانات مشابه برخودارند که در حد ظرفیت،مورد استفاده قرار نمیگیرد.در صورتیکه اگر طراحی این واحدها و تجهیز آنها بر اساس نیاز مجموعه واحدهای موجود در منطقه و یا به عبارتی به صورت منطقهای(و نه بر مبنای تفکیک سازمانی)صورت پذیرد،قطعا کاهش و صرفهجویی قابل توجهی در زمینه پرسنل و امکانات بوجود خواهد آمد.وضعیت مشابهی در رابطه با آزمایشگاههای کنترل کیفیت،واحدهای ایمنی و آتشنشانی،واحدهای آموزشی،واحدهای اطلاع رسانی و بسیاری از واحدها و فعالیتها وجود دارد.
بنابراین این پیشنهاد این است که با ادغام اینگونه واحدها و امکانات و تجهیزات آنها مجموعهای از شرکتها و مؤسسات خدماتی،فنی و تخصصی بوجود آید که این شرکتها و مؤسسات در زمینه تخصص خود به عنوان طرف قرارداد با واحدهای عملیاتی عمل کنند و پس از عقد قراردادهای اصلی،مجاز بلکه موظف باشند که ظرفیتهای مازاد خود را مشخص کرده و نسبت به بازاریابی برای آن و به هر حال بهینه‌سازی و کارآ کردن شرکت اقدام کنند.
این اقدام نتایج زیر را در بر خواهد داشت:
الف-چند وجهی شدن و توسه دانش فنی و تخصصی و تبادل اطلاعات عملی و تجربیات عملی در زمینه حوزه خاص تخصصی که قطعا افزایش مستمر کارایی و توان فنی را در برخواهد داشت.
ب-پر شدن ظرفیتهای خالی و استفاده بهینه از امکانات و کارکنان
ج-کوچک شدن واحدهای عملیات و محدود شدن فعالیت آنها به عملیات بهرهبرداری
د-محفوظ ماندن مالکیت بر صنایع مادر و معادن در شرکتهای دولتی و همچنین حفظ کنترل این شرکتها بر عملیات اصلی
هـ-کمک به شکلگیری بخش خدمات تخصصی در سطح کشور
و-شرکتهای جدید التأسیس مذکور برای حفظ کارآیی و پر کردن ظرفیتهای تولید خود تدریجا در جهت گرفتن کار و عقد قرارداد(در حوزه تخصصی خود)با سایر صنایع حرکت خواهند نمود و این به نوبه خود مورد مذکور در بند الف فوق را در سطحی گستردهتر محقق خواهد ساخت و از این جهت نیز به سمت حل یکی از مشکلات اساسی موجود کشور حرکت میشود.
البته باید توجه داشت که چنین اقدامی باید با دقت و ملاحظات بسیار زیادی صورت بگیرد که ذیلا به بعضی از مهمترین این ملاحظات اشاره میکنیم:
الف-همانطور که در مقدمه بحث نیز اشاره شد،انجام مطالعات جامع قبل از هر گونه طراحی و تصمیمگیری ضروری است.
ب-شرکتهای جدید التأسیس باید از ابتدا چارچوبهای مالی کاملا مستقل و تفکیک شدهای تقویم نمود و به وامی که تدریجا با انتقال سهام بازپرداخت خواهد شد،تبدیل کرد.
ج-کلیه دستگاههای کشوری ذیربط باید در این رابطه همکاری نمایند تا هویت مستقل حقوقی این شرکتها شکل گرفته و ارتباط حقوقی کارکنان منتقله با شرکتهای دولتی قطع گردد.
د-تعداد و تنوع در ایجاد این شرکتها باید بگونهای باشد که در بلند مدت اصل رقابت حاکم گردیده و رابطه انحصاری دو جانبه میان کار فرما و شرکت خدماتی برقرار گردد.
هـ-با انجام پیشبینیهای دقیق قبلی طراحیها باید بگونها باشد که اقدامات به هیچ وجه موجب گسترش دیوانسالاری نگردیده و بلکه علاوه بر کارکنان متخصص برخی از کارکنان اضافی غیر متخصص نیز جذب بخشهای پشتیبانی و خدماتی داخلی این شرکتها گردد.
در پایان ذکر دو نکته ضرورت دارد:
اولا-همه موارد فوق مستلزم وجود ستاد فکری،هدایتی و نظارتی قوی در رأس سازمان صنعت نفت به منظور طراحی،اجرا و نظارت بر چگونگی اجرای آن است.
ثانیا-در صورت عدم تمایل نسبت به پیشنهاد ارائه شده،مسئله استفاده از ظرفیتهای خالی در واحدهای موازی(که مشروحا بیان شد)به هیچ وجه منتفی نمیگردد و خصوصا با توجه به وضعیت مالی و بودجهای که صنعت نفت ایران با آن مواجه است، پیشنهاد میگردد که بهره گیری از این ظرفیتها از هر طریق ممکن بطور جدی در دستور کار قرار گیرد.
