سرمقاله اقتصاد انرژی شماره 89، اسفند 1385
دیر زمانی است که مسئولین صنعت برق کشور در تلاش هستند که بخش خصوصی را در سرمایه‌گذاری برای ساخت نیروگاه های جدید وارد نمایند. با توجه به روند رشد تقاضا و مصرف برق کشور این پیش‌بینی وجود دارد که ظرف ده سال آینده ظرفیتی در حدود 25 تا 30 هزار مگاوات باید به نیروگاه‌های موجود کشور اضافه گردد و این به معنای نیاز به احداث حدود 3000 مگاوات نیروگاه جدید در سال خواهد بود.
در صنعت برق برای وارد کردن بخش خصوصی در ابتدا روش BOT[1] را بکارگرفتند. این روش به این معنا بود که یک شرکت خصوصی نیروگاهی را احداث نموده در طول دوران بازگشت سرمایه آن را مورد بهره‌برداری قرارداده و نهایتاً پس از پانزده یا بیست سال آن را به دولت (شرکت‌های دولتی مربوطه) منتقل نماید. گرچه در موارد معدودی برخی از سرمایه‌گذاران بخش عمومی (نیمه دولتی) سرمایه‌گذاری‌هائی را در این زمینه به انجام رساندند اما این روش در مجموع با توفیق چندانی همراه نبود و به‌ویژه موفق نشد که بخش خصوصی واقعی را به اینگونه سرمایه‌گذاری‌ها تشویق نماید. بعدها روش البته شناخته شده دیگری به عنوانBOO[2] در این رابطه در دستور کار متولیان صنعت برق کشور قرار گرفت که تفاوت اصلی آن با روش قبل این است که در این روش سرمایه‌گذار پس از ساخت و بهره‌برداری کماکان به صورت مالک باقی می‌ماند. کارنامه عملی روش اخیر نیز بی‌شباهت به کارنامه همان روش قبلی یعنیBOT نیست بنابراین توضیح بیشتری در مورد آن ضروری بنظر نمی‌رسد.
بررسی‌های زیادی در مورد عل عدم توفیق قابل قبول این روش‌ها و همچنین مقایسه این دو با یکدیگر انجام شده و احتمالاً کماکان در حال انجام است اما بنظر می‌رسد که مشکلات اصلی و محوری کمتر مورد عنایت مسئولین صنعت برق قرار گرفته و عملکردها مبین عدم توجه به مسائل کلیدی است.
گاهی تصور شده است که بخش خصوصی BOT را به BOO ترجیح خواهد داد چون در آن تضمین‌های بیشتری برای فروش برق (بدلیل خرید تضمینی برق توسط دولت در این روش) و نیز بازگشت سرمایه وجود دارد. در نقطه مقابل بعضی تصور کرده‌اند که بخش خصوصی بدلیل قدرت مانور بیشتر از نظر کارآفرینی و مدیریتی، روش دوم را ترجیح خواهد داد. اما بنظر می‌رسد که مسئله کلیدی در جای دیگری است که کمتر مورد توجه قرار گرفته است.
اگر این دو تجربه بطور دقیقتر مورد مطالعه قرار گیرند روشن می‌شود که اساس روابط دولت (شرکت توانیر) با سرمایه‌گذاران در هر دو روش بر مبنای قراردادهای "تبدیل انرژی " موسوم به ECA[3] بوده است که این قرارداد در ابتدا برای سرمایه‌گذاران BOT طراحی شد و با اندک تغییراتی برای BOO نیز بکارگرفته شد. بر اساس "قرارداد های تبدیل انرژی" سرمایه‌گذار نیروگاه را می‌سازد سوخت مورد نیاز که عمدتاً گاز طبیعی خواهد بود را از شرکت توانیر دریافت می‌نماید و برق تولیدی را به شرکت مذکور می‌فروشد. اگر بخوبی به این فرایند دقت شود ملاحظه می‌شود که در واقع سرمایه سرمایه‌گذار که عملاً به یک نیروگاه تبدیل می‌شود بعنوان یک حلقه در زنجیره انحصار کامل دولتی قرار می‌گیرد، این ساختار انحصاری بنظر نگارنده، بزرگترین مشکلی است که در پیش روی سرمایه‌گذاران قرار دارد، یعنی: انحصار تک فروشنده از نظر تأمین خوراک ورودی و انحصار تک خریدار از نظر فروش محصول. نکته جالب‌تر این است که این خریدار منحصر به فرد برق، خود به همراه شرکت‌های منطقه‌ای تابعه‌اش بزرگترین تولیدکننده برق کشور نیز هست یعنی در برق تولیدی نیز رقیب سرمایه‌گذار خصوصی است!
در بنگاه‌های دولتی متأسفانه اقدام به سرمایه‌گذاری‌ها چندان تابع تجزیه و تحلیل‌های شفاف اقتصادی، مطالعات فنی و اقتصادی و تجزیه و تحلیل هزینه و فایده نبوده و نیست اما سرمایه‌گذاری یک شرکت خصوصی به عنوان یک بنگاه حداکثر کننده سود تحت شرایط خاصی اقتصادی می‌شود به‌ویژه اگر پروژه بسیار سرمایه‌بر و پر ریسک نیز باشد. عواملی مانند طولانی شدن دوران ساخت (دوران خواب سرمایه)، تأخیر در بهره‌برداری پس از آماده شدن نیروگاه بدلیل عدم تحویل به موقع سوخت و یا هر دلیل دیگر، تولید کمتر از ظرفیت تعیین شده بدلیل عدم‌برداشت به موقع برق تولیدی توسط شبکه، عدم پرداخت به موقع وجوه مربوطه توسط خریدار منحصر به فرد و بسیاری از عوامل دیگر می‌تواند چنین سرمایه‌گذاری را زیان‌ده و غیر اقتصادی نماید. در محیط انحصاری، آن هم در فضای کسب وکار کم و بیش شناخته شده مربوطه که خریدار انحصاری خود بعنوان یک بنگاه دولتی با مشکلات بسیاری دست و پنجه نرم می‌کند و در بسیاری از موارد ممکن است حتی ناخواسته آن را به سرمایه‌گذاران تحمیل و منتقل نماید، احتمال وقوع چنین پدیده‌های زیان‌آوری چندان دور از ذهن نیست.
البته علاوه بر مشکل اساسی فوق بررسی قرارداد ECA و تجربه کسانی که در مذاکرات مربوط به آن شرکت داشته‌اند نشان می‌دهد که قرارداد مذکور بسیار یکطرفه و به نفع بنگاه دولتی ذیربط تنظیم گردیده‌است، به عبارت دیگر این قرارداد خود بهترین شاهد بر همان معضلی است که اشاره شد. ساختار قرارداد نشان می‌دهد که انحصارگر رقیب به قول معروف از همان بای بسم ا...... میخواهد کنترل همه چیز را در اختیار خود داشته باشد. قیمت‌هائی که در قرارداد پیش‌بینی شده بر اساس تجربه نیروگاه‌های موجود است که احتمالا چه در مرحله ساخت و چه بهره‌برداری از همه لحاظ از امتیازات و یارانه‌های ویژه‌ای برخوردار بوده‌اند و همچنین با توجه به ابعاد شرکت توانیر از صرفه‌جوئی‌های مقیاس بهره‌مند هستند که ممکن است برای شرکتی که تنها یک یا دو نیروگاه را بهره‌برداری می‌کند قابل حصول نباشد.
تا جائی که صاحب این قلم مطلع است اصل "یا برداشت کن یا در هرحال وجهش را پرداخت کن" (Take Or Pay) در این قراردادها نیامده است در صورتی که در شرایطی که انحصار تک خریداری وجود دارد این اصل اهمیت زیادی دارد که اگر خریدار به تعهدات خود در مورد میزان برداشت برق تولیدی عمل نکرد مجبور به پرداخت وجه آن باشد. البته تضمین خرید برق در قراردادها وجود دارد اما بدون توجه به ابعاد مالی آن کفایت لازم را نخواهد داشت. علاوه بر این باید در مورد تأخیر در پرداخت‌ها نیز قوانین و مقررات کافی و قوی و نظام مناسب رسیدگی قضائی وجود داشته باشد که تنبیهات لازم را اعمال نموده و خسارت و عدم‌النفع تولیدکننده را جبران نماید. پذیرش اصل ورود به نیروگاه ساخته شده بر اساس BOT یا BOO به تشخیص شرکت توانیر در زمانی که مدیریت نیروگاه را برای بهره‌برداری ذیصلاح تشخیص ندهد که به عنوان اصل Step In شناخته می‌شود نیز برای سرمایه‌گذاران بسیار دشوار است، خصوصاً که تشخیص و قضاوت آن تحت ضوابط چندان روشنی نیست و بصورت یک‌جانبه به عهده همان خریدار انحصاری قرار گرفته است که احیاناً خود می‌تواند از طریق شبکه، مشکلاتی را به تولیدکننده تحمیل نماید.
در مجموع در قالب چارچوب های BOT و BOO و قراردادهای مربوط به آن که ذکر شد شرایط بگونه‌ای یک سویه است که حتی بعضی از کارشناسان در جدیت دست‌اندرکاران صنعت برق در امر خصوصی‌سازی تردید می‌کنند و مسئله را اینگونه می‌بینند که دست‌اندرکاران صنعت برق برای انجام تعهداتشان برای تأمین برق مورد نیاز آینده کشور، در شرایطی که با کمبود منابع مالی و به‌ویژه ارزی روبرو هستند و با توجه به اینکه منابع صندوق ذخیره ارزی قانوناً باید به بخش خصوصی وام داده شود، از طریق این سیستم‌ها می‌خواهند به گونه‌ای بخش خصوصی را صرفاً واسطه تأمین ارز قرار دهند ولی در عمل کنترل کامل همه چیز در اختیار خودشان باشد. طبیعی است که تحت چنین ضوابطی بخش خصوصی چنین ریسک‌هائی را نمی‌پذیرد و عملاً چنین سرمایه‌گذاری‌هائی به نوعی به بنگاه‌های عمومی و شرکت های سرمایه گذاری نیمه دولتی تحمیل می‌گردد.
تردیدی نیست که حرکت واقعی به سمت خصوصی‌سازی عزم جدی‌تری را می‌طلبد. البته سرمایه‌گذاری‌های نیروگاهی سرمایه‌گذاری‌های پرحجم و دیر بازدهی هستند که تحقق اینگونه سرمایه‌گذاری‌ها چه در بخش نیرو و چه در هر بخش دیگری مستلزم فراهم بودن بسیاری از زیرساخت‌های سیاسی و اقتصادی مناسب است و ترتیبات بخشی برای تحقق آن کفایت نمی‌کند اما در هر حال در خود بخش باید عزم راسخ‌تری برای گره‌گشائی وجود داشته باشد.
واقعیت این است که تحقق سرمایه‌گذاری‌های نیروگاهی مستلزم آزادسازی و رقابتی کردن بازار برق است. دولت و بنگاه‌های دولتی باید حداکثر، متولی اداره شبکه ملی باشند و شبکه ملی متعهد باشد که در شرایط مساوی و رقابتی برق هر تولیدکنندهای را به هر مصرف‌کننده‌ای که با آن تولیدکننده قرارداد دارد برساند. تجربه عظیمی در این زمینه در کشورهای غربی وجود دارد و خصوصاً اینکه در اتحادیه اروپا از سال 2005 رقابت بین شرکت‌های تولید برق از سطح هر کشور فراتر رفت و به سطح اتحادیه گسترش یافت.
اولویت رقابتی کردن بازار برق حتی از تمرکز زدایی و خصوصی‌سازی نیز بیشتر است. اگر هدف اصلی ارتقاء کارایی باشد تجربه جهانی و خصوصاً تجربیات اخیر کشور چین نشان داده است که گسترش محیط رقابتی بیش از هر چیز افزایش کارایی را تضمین می کند.
دریکی دو سال اخیر وزارت نیرو اقدام به تأسیس شرکتی تحت عنوان "شرکت مدیریت شبکه برق ایران" نموده است. آزادسازی بازار برق، فراهم کردن زمینه گسترش فعالیت و مشارکت بخش غیردولتی در این بازار و توسعه رقابت در تولید و توزیع برق از جمله مهمترین اهداف تأسیس این شرکت ذکر شده است. اما مهمترین تعارضی که در این زمینه وجود دارد این است که صد در صد سهام این شرکت متعلق به شرکت توانیر است[4].
فراهم نمودن امکان دسترسی به شبکه برق برای کلیه متقاضیان دولتی و غیردولتی به منظور خرید و فروش و ترانزیت برق و ایجاد، اداره و توسعه بازار و بورس برق از دیگر اهداف اصلی تأسیس این شرکت ذکر گردیده است.
همان‌گونه که قبلاً اشاره شد شرکت توانیر خود یک از عمده‌ترین تولیدکنندگان برق است. اگر قرار باشد که شرایط رقابتی بوجود آید باید نسبت چنان شرکتی با شرکت توانیر کاملاً مشابه نسبت آن با هر شرکت دیگر صاحب نیروگاه و تولیدکننده برق باشد. اما شرکت مذکور متعلق به توانیر و شرکت فرعی آن است و لذا طبیعتاً چنین شرایطی تحقق نخواهد یافت و انحصار کماکان حفظ خواهد شد مگر اینکه سیاست وزارت نیرو این باشد که شرکت توانیر را به سمت یک شرکت حاکمیتی (برنامه‌ریز، سیاست گذار و نظارت‌کننده) هدایت نموده و امور بنگاه‌داری و تولید را از این شرکت جدا کند که تنها در این صورت ممکن است فعالیت شرکت جدیدالتأسیس مذکور قرین توفیق باشد.
بنابراین شرکت مدیریت شبکه برق ایران باید در مسیری حرکت کند که به تدریج موقعیتی را فراهم آورد که در شرایط مساوی و با نرخ‌های عادلانه برق هر تولیدکنندهای را به هر مشترکی منتقل نماید. در این صورت بازار برق بطور واقعی به سمت رقابت جهت‌گیری خواهد نموده و خلاقیت و مدیریت برای کاهش هزینه‌ها و افزایش راندمان برای جذب مشتریان هر چه بیشتر بروز خواهد کرد. البته نمایندگان همه شرکت‌های تولید برق نیز باید به‌گونه‌ای نظام‌مند در تصمیم‌گیری‌های شرکت مذکور حضور داشته باشند.
آنچه لزوماً در زمینه صنعت برق ذکر شد مصداقی از نگرش و رویکرد دولتی به مقوله خصوصی‌سازی نیز هست. به نظر نمی‌رسد که مقوله مذکور با چنین رویکردی به پیشرفت قابل توجهی نائل شود. پارادوکس اساسی فرایند خصوصی‌سازی در ایران آن است که مدیران دولتی با تفکر دولت سالارانه می‌خواهند این فرایند را راهبری نمایند. مدیرانی که غالباً قدرت را در بنگاه‌داری انحصاری و نه در قانون‌گذاری، سیاست‌گذاری و کنترل و نظارت می‌یابند.
بنابراین برای تحقق رقابت و گسترش خصوصی‌سازی عینکی دیگر باید زد و گونه‌ای دیگر باید دید. باشد که چنین باشد.
[1] - Build , Operate ,Transfer
[2] - Build , Operate , Owning
[3] - Energy Conversion Agreement
[4] رجوع به مجله صنعت برق شماره 127 بهمن ماه 1385 سرمقاله
