جابجائی در قدرت (تفوق تصدی گری بر حاکمیت در دولت )
ماهنامه اقتصاد انرژی » بهمن 1383 - شماره 68
(اقتصاد انرژی شمار ۶۸بهمن ۱۳۸۳)
در سرمقاله شماره قبل تحت عنوان: "خصوصی‌سازی از ابتدا یا در انتها" سعی شد که دلایل حقیقی بزرگ شدن دولت در ایران تشرح گردیده و راه کارهای واقعی و عینی کوچک سازی دولت و توسعه بخش خصوصی مورد توجه قرار گیرد. در این فاصله شواهدی در تایید مفاد آن مقاله ملاحظه شد. بعنوان مثال یکی از اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام در یک برنامه تلویزیونی در موضوع تفسیر اخیر مجمع مذکور در مورد اصل 44 قانون اساسی اشاره کرد که: "با فروش نیمی از سهام فولاد "مبارکه" ، دولت میتواند چندین کارخانه جدید فولاد بسازد"، این نگرش همان نگرش خصوصی سازی در انتها است، زیرا با اجرای چندین پروژه فولاد دولت بازهم بزرگتر خواهد شد و آیا اگر چنین سرمایه‌هائی در کشور وجود دارد که می‌توان با آن چندین کارخانه جدید فولاد ساخت چرا بازهم دولت باید اینکار را انجام دهد و چرا ایجاد تسهیلات و حل مشکلات نکند که از ابتدا چنین سرمایه‌گذاری‌هائی توسط بخش غیردولتی انجام پذیرد ؟ به علاوه در قانون برنامه چهارم و اخیرا در بودجه تقدیمی به مجلس برای سال مالی 1384 بازهم شاهد صدها میلیارد تومان سرمایه‌گذاری جدید توسط دولت هستیم که همه اینها دولت را بزرگتر و بزرگتر خواهد نمود.
در پایان مقاله مذکور به نکته‌ای اشاره نمودیم که جای بحث و بررسی بیشتری دارد: "به فرض توسعه بخش خصوصی، وظایف حاکمیتی دولت بسیار سنگین‌تر و دشوارتر خواهدشد." در این شماره برآنیم که در زمینه وظایف و وضعیت بخش حاکمیتی در دولت (به معنای قوه مجریه) در ایران و روند تفوق یابی تصدی بر حاکمیت در دولت به اختصار کنکاش کنیم.
حاکمیت تحت الشعاع تصدی:
حاکمیت نه به مفهوم تحکم و تغلب، بلکه به مفهوم تدوین استراتژیهای ملی، سیاست‌گذاری جامع، برنامه‌ریزی، نظارت و کنترل و بویژه هماهنگ نمودن مستمر منافع خصوصی با منافع ملی از طریق اهرم‌های خاص در اختیار یک دولت، مهمترین و اصلی‌ترین وظیفه یک دولت است. ممکن است دولتها ضرورتاً تصدی بعضی از امور و اداره بعضی از بنگاه‌های اقتصادی را عهده‌دار شوند اما در دولت‌های پیشرفته حجم این گونه فعالیتها برای دولت بسیار محدود بوده و درحدی است که بعنوان ضامن اجرائی وظایف حاکمیتی، ضرورت داشته‌باشد.
اما متاسفانه در ایران به همان دلایلی که در شماره قبل ذکر شد، دولت به یک متصدی بزرگ در همه امور و به یک بنگاه‌دار غول‌پیکر تبدیل شده و گستردگی حجم بنگاه‌داری و تصدی در دولت ایران موجب تحت‌الشعاع قرار گرفتن وظایف حاکمیتی گردیده‌است. حتی سازماندهی دولت در ایران و توزیع وزارتخانهها نیز بیش از آنکه براساس وظایف حاکمیتی باشد تحت تأثیر تصدی بوده است، مثلاً تقسیم بخش انرژی به دو وزارتخانه نفت و نیرو قطعاً به دلیل گستردگی بنگاه‌داری در این دو وزارتخانه و ناشی از تفاوت فعالیت‌های اجرائی این دو دستگاه بوده است وگرنه در سطح سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی و به عبارتی در سطح حاکمیتی چنین تفکیکی بی‌معنا به نظر می‌رسد و به دلیل همین نوع سازماندهی مبتنی بر تصدی، ما در بسیاری از بخش‌ها مانند همین بخش انرژی دچار خلاء حاکمیتی و فقدان ستادهای سیاست گذاری هستیم. البته به دلیل همان گستردگی بنگاه‌داری و تصدی گری و تحت‌الشعاع بودن حاکمیت در هریک از دستگاه‌ها و وزارتخانههای موجود، با ادغام این دستگاه‌ها نیز خلاء حاکمیتی پرنخواهدشد بلکه ممکن است بابزرگتر شدن ابعاد بنگاه داری و معضلات جدید ناشی از ادغام بنگاه‌های متفاوت، همان توجه اندک به وظایف حاکمیتی نیز مورد غفلت بیشتری قرار گیرد.
در شرایط فقدان ستادهای حاکمیتی، طبیعتاً در اغلب موارد با نبود استراتژی و سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی منسجم و روشن روبرو هستیم. وزارتخانهها و سازمانهای دولتی از نظر تعریف حقوقی، دستگاه‌های حاکمیتی هستند اما همانگونه که اشاره شد بسیاری از آنها بیشتر از آنکه یک وزارتخانه یا سازمان باشند به یک شرکت مادر (هلدینگ) تبدیل گردیده‌‌اند. البته این مسأله محدود به وزارتخانههای تولیدی و تجاری نمی‌شود سایرین نیز بیشتر از آنکه دستگاه‌های سیاست‌گذاری باشند، متولی اداره اموری خاص هستند. به این ترتیب مثلا ممکن است گزینش نام مناسب‌تر برای وزارت آموزش و پرورش ، وزارت " اداره امور مدارس "و یا برای آموزش عالی،" وزارت اداره امور دانشگاه‌ها" باشد. حتی در جائیکه ستادهای ذاتا حاکمیتی مانند هیئت وزیران و مراجعی مانند شورای اقتصاد نیز از تجمع همین مدیران بنگاهی و تصدی تشکیل می‌شوند، کمتر قدرت و فراغتی برای سیاست‌گذاری می‌یابند.
حاکمیت مغلوب تصدی
آنچه تاکنون ذکر شد مطلب جدید و ناشناخته‌ای نبود، تا اینجا منظور تبیین این مسئله بود که: از دیرباز در همه دستگاه‌هائی که ماهیتاً دستگاه‌های حاکمیتی بوده و باید باشند، میزان حجم تصدی‌گری که تعهدآور و مستلزم پاسخگو بودن به نیازها و تقاضاهای روزانه جامعه است، چندان گسترده بوده‌است که عملاً در دولت فرصت و فراغتی برای پرداختن به وظایف اصلی که همان وظایف حاکمیتی است وجود نداشته است. اما در سال‌های اخیر و بویژه از اوایل دوران موسوم به دوران سازندگی تحولات جدیدی در کشور اتفاق افتاده‌است که موضوع مورد بحث از ابعاد بسیار وسیع‌تری برخوردار گردیده و بویژه در سازمان‌ها و وزارتخانههای صنعتی، حاکمیت مغلوب و مقهور تصدی شده و تداوم این وضعیت می‌رود که به تضعیف بازهم بیشتر همان پیکره نحیف حاکمیتی در دولت بیانجامد. برخی از تحولات مورد اشاره به شرح زیر است:
1- همانطور که اشاره شد از نظر حقوقی وزارتخانهها و سازمانهای دولتی مطلقا وظیفه حاکمیتی داشته و حتی شرکتهای دولتی نیز ماهیتاً نمی‌توانند مانند بخش خصوصی تنها بدنبال حداکثر کردن سود خود باشند و در بسیاری از موارد وظایف ترویجی و ملی دارند و حتی در بعضی موارد مانند شرکت ملی نفت ایران (بر مبنای اساسنامه‌ای که هنوز هم درحال اجراست) مشخصا وظیفه حاکمیتی دارند، در دوران موسوم به سازندگی، شرکتها و حتی سازمانهای دولتی (برخلاف اساسنامه و قوانین تاسیس خود) در جهت حداکثر کردن سود، تشویق گردیده و ماموریت یافتند و با جدا شدن بودجه شرکتهای دولتی از بودجه عمومی دولت، دست بسیار بازتر و آزادی عمل بیشتری نیز برای ایشان بوجود آمد. در این میان حتی بسیاری از وزارتخانهها که ماهیتاً کمترین تصدی‌گری را داشته‌اند نیز عملاً به تأسیس شرکتهای جدید و تلاش جهت تولید درآمد و ایجاد سود با استفاده از موقعیت‌ها و فرصت‌های انحصاری خود (برای تامین بخشی از نیازهای بودجه‌ای) تشویق گردیدند.
2- اغلب شرکتهای دولتی از امتیازات و به عبارتی رانت‌های ویژه‌ای برخوردارند و در بسیاری از موارد در محیط رقابتی هم قرار نداشته و بعنوان بنگاه انحصارگر عمل می‌کنند، در چنین شرایطی آزادی عمل‌های مدیریتی و بودجه‌ای نه تنها موجب افزایش کارائی و بهره‌وری نمی‌گردد بلکه ممکن است در جهت کاملا معکوس عمل نماید. حتی در مورد بنگاه دولتی که در بازار و محیط ظاهرا رقابتی کار می‌کند ابعاد بنگاه دولتی در مقایسه با رقبا و برخورداری آن از امتیازات خاص (بعنوان مثال امکان گرفتن کار پیمانکاری خارج از تشریفات مناقصه)، عملا محیط رقابتی را مخدوش می‌نماید. مسئله شرکتهائی که هویت مبهمی دارند و مشخص نیست که نهایتاً دولتی یا غیر دولتی هستند نیز مزید بر علت است.
3- در بسیاری از وزارتخانهها و دستگاه‌های دولتی وضعیتی متداول شده است که بسیاری از مشکلات مالی از طریق شرکتهای وابسته ( بدلیل دست بازتری که دارند ) حل و فصل می‌شود. بسیاری از قراردادهای مشاوره‌ای و خدماتی مورد نیاز وزارتخانه برای گریز از مشکلات و محدودیتهای دولتی، به شکل صوری توسط شرکتهای تحت پوشش منعقد می‌گردد. حتی بسیاری از مدیران ستادی در دستگاه‌ها، بخشی از حقوق و مزایای خود را از طریق شرکتهای تحت پوشش دریافت می‌کنند (بصورت عضویت غیر موظف در هیئت مدیره شرکتهای تحت پوشش و یا به هر عنوان دیگر) و حتی بعضی از وزارتخانهها از نظر ساختمان محل اقامت خود نیز میهمان شرکتهای تحت پوشش هستند.
4- باتوجه به نوع آموزش و تجربه مدیران دولتی و جذابیت بیشتر شرکتها از نظر قدرت و اختیارات، نوعاً بنگاه‌داری در میان مدیران از جذابیت بیشتری برخوردار است و لذا در دوران موسوم به سازندگی، با تحولاتی که قبلاً به آن اشاره شد، بسیاری از مدیران با سابقه تر و تواناتر دولت، حضور و فعالیت در شرکتها را ترجیح دادند. بنابراین در بسیاری از موارد نفوذ اجتماعی و سطح علمی و تجربی مدیران بنگاه‌های دولتی نیز از مدیران ستادهای حاکمیتی فراتر است.
5- متأسفانه در ایران کمتر آموزشی (خصوصا در رشته‌های مدیریت) در زمینه مدیریت دولتی به معنای حاکمیتی آن وجود دارد. حتی در دوره‌های کارشناسی ارشد مدیریت که توسط یک سازمان کاملاً حاکمیتی (مرکز آموزش مدیریت دولتی وابسته به ساز مان استخدامی کشور که بعداً در سازمان مدیریت و برنامه ریزی ادغام شد) برگزار می‌شد نیز مدیریت بنگاه داری آموزش داده می‌شد و محتوای این دوره‌ها با اینکه عنوان "مدیریت دولتی" را یدک می‌کشید عملاً تفاوت چندانی با رشته های مدیریت بازرگانی که در دانشگاه‌ها ارائه می‌گردید نداشت.
اینک با توجه به نکاتی که ذکر شد این دغدغه جدی پدید می آید که خلاء حاکمیتی در دولت چگونه باید پر شود؟ قبلا توضیح داده شد که یکی از وظایف بسیار مهم دولتها، هم سو کردن و هماهنگ کردن منافع خصوصی و منافع ملی و به عبارت دیگر منافع بنگاهی و منافع ملی است. به این معنی که بنگاه ها بدنبال حد اکثر کردن سود و منافع اقتصادی خود بوده و دولتها بدنبال حداکثر کردن منافع ملی و در تلاش جلوگیری از تعدی به غیر هستند. از این رو احتمال در تعارض قرار گرفتن مستمر منافع بنگاه‌ها با منافع ملی یک احتمال قوی و با درجه وقوع بسیار بالاست. هنر دستگاه حاکمیتی آن است که با بکارگیری مستمر خلاقانه و هنرمندانه ترکیبی بهینه و پیچیده از ابزارهای مشخص و خاصی که در اختیار دارد این منافع متضاد را هم سو و هم جهت نماید. اینک این سئوال جدی به ذهن متبادر می شود که: در جائیکه با بنگاه هائی روبرو هستیم که از همه جهت بر دستگاه حاکمیتی تفوق و برتری و بعضا تسلط دارند و به صورت روزافزونی نیز در عین برخورداری از قدرت و امتیازات دولتی بودن به سمت منافع بنگاهی گرایش یافته و از محدود ماندن به منافع ملی فاصله می گیرند. چه مرجع و نهادی و با چه توان و امکانی باید به فکر منافع ملی و در تلاش تحقق آن باشد؟
و آیا تا زمانیکه چنین معضلات محوری و به عبارتی زیرساختی مرتفع نگردیده است، تبلور عینی و نتیجه عملی پیگیری مفاهیمی مانند آزاد سازی، خصوصی‌سازی و یا کوچک‌سازی دولت چه خواهد بود ؟ امید است مجلس جدید و دولت آینده قبل از هرگونه برخورد موضعی و سرامیکی با مسائل اقتصادی به توجه بنیادی به مسائل زیر ساختی مذکور بپردازند.
علاوه بر این در مواردی که از طریق مصوبات و تصمیمات، امتیازات و اختیارات بیشتری برای بنگاه های دولتی در نظر گرفته می‌شود باید توجه داشت که اگر اعطای این اختیارات و امتیازات، متناسبا همراه با تحکیم و تقویت نهاد حاکمیتی نباشد، معضلات فوق الذکر را تشدید خواهد نمود.
در هر حال، بنظر می‌رسد که تنها در صورت استقرار یک دولت حاکمیتی مقتدر و نهادهای مربوط به آن، تحقق هدف خصوصی‌سازی و کوچک کردن دولت، مقدور و مطلوب خواهد بود.
