ذخائر استراتژیک نفتی امریکا؛ گذشته، حال و آینده

ذخائر استراتژیک نفتی امریکا؛ گذشته، حال و آینده

تاریخچه ذخائر استراتژیک نفتی و هدف از ذخیره‌سازی

بدنبال وقوع شوک اول نفتی در سال 1973 میلادی (1352 شمسی) که قیمت نفت از کمتر از چهار دلار به بیش از 12 دلار افزایش یافت، کشور ایالات‌متحده امریکا تولید و مصرف انرژی را تحت  کنترل  و برنامه ریزی استراتژیک قرارداد و سیاست‌های گوناگونی را در جهت امنیت بخشیدن به عرضه کافی انرژی به اقتصاد خود بکارگرفت که بعد از آن بتواند از آثار منفی شوک‌های احتمالی آینده بر بخش انرژی و نیز اقتصاد ملی خود جلوگیری نماید، ذخیره‌سازی نفت‌خام تحت عنوان ذخائر استراتژیک(SPR)، از جمله این سیاست‌ها بود. در سال 1975 آژانس بین‌المللی انرژی(IEA) ، با محوریت و پیگیری  امریکا تاسیس شد و  28 کشور صنعتی (بعضا بعدا و به تدریج) به عضویت آن درآمدند و  آژانس مذکور نیز ذخیره‌سازی استراتژیک نفت‌خام در سطح کشورهای عضو را در دستور کار خود قرارداد. کشورهای عضو آژانس موظف هستند حداقل معادل 90روز متوسط نفت‌خام وارداتی سال قبل خود را ذخیره‌سازی نمایند تا در مواقع لازم و در صورت بروز بحران‌ در عرضه نفت‌، بتوانند تا مدتی در مقابل بحران و تا فرونشاندن آن، مقاومت کنند که البته اغلب چه در امریکا و چه در دیگر کشورها، سطح 90 روز رعایت نشده است. البته سه کشور کانادا، نروژ و دانمارک که صادرکننده خالص نفت هستند از این الزام مستثنی هستند. بنابراین طبیعتا استفاده از این ذخائر می‌‌تواند بر بازار جهانی و قیمت‌های نفت‌خام  اثر بگذارد  ولی  در صورت تداوم و گستردگی بحران،  محدودیت خواهد داشت. با توجه به هزینه‌بر بودنِ این ذخائر،  گاهی کشورها  خصوصا در شرایط مساعد  در محیط بین‌المللی، گرایش به عدم رعایت تعهد خود دارند ولذا آژانس کمیته‌‌ای دارد که تعهد اعضا در مورد نگهداری این میزان ذخائر را کنترل می‌کند. البته  برای بخش‌خصوصی و خصوصا شرکت‌های نفتی و پالایشگاه‌ها نیز دستورالعمل‌هائی وجود دارد که مقداری ذخیره سازی داشته باشند.

در امریکا قانون مربوط به سیاست و کارائی انرژی،  اختیارات رئیس‌جمهور در زمینه برداشت از ذخائر استراتژیک در مواقع اضطراری و رخداد یک کمبود در عرضه داخلی و بین‌المللی انرژی را مشخص نموده است و  با استفاده از وقایع  و تجربیات، این اختیارات قدری گسترش یافته است. این قانون فروش یا عرضه ذخائر استراتژیک  تا سقف حداکثر 30 میلیون بشکه در یک دوره حداکثر 60 روزه را به شرطی که موجودی ذخائر از 500 میلیون بشکه کمتر نشود، مجاز دانسته است. البته فروش ذخائر استراتژیک با اهداف تجاری کاملا ممنوع است و نیز باید طبق ضوابطی از طریق مزایده انجام شود.

در امریکا ذخائر استراتژیک عمدتا در لایه‌های (نمکی) زیرزمینی که از ساختار مناسبی برای ذخیره نفت برخوردارند، پس از آماده‌سازی این لایه‌ها ، نگهداری می‌شود. این ذخائر  در دو منطقه در تگزاس و لوئیزیانا  و البته هردو در مجاورت خلیج‌مکزیک در جنوب شرقی امریکا قراردارند که به شبکه خطوط‌لوله و پایانه‌های دریائی متصل هستند. در سال 2005 میلادی قانون سیاست انرژی، افزایش ظرفیت ذخیره‌سازی به سطح یک میلیارد بشکه را متناسب با افزایش واردات نفت ایالات‌متحده (برای حفظ سطح 90 روز)، مقرر نمود  و بر اساس آن مناطق جدیدی هم شناسائی شد  اما این مسئله نهایتا در سال 2011 در دولت اوباما با استناد  به برنامه‌های جدید انرژی و کنترل مصرف و نیز  افزایش تولید داخلی  و روند کاهش میزان واردات نفت‌ این کشور، لغو شد و  پیش‌بینی می‌شود حداکثر در طول یک دهه آینده میزان (727 میلیون بشکه) ظرفیت موجود برای 90 روز به حد کفایت برسد. باید توجه داشت که در صورت کاهش بیشتر نفت‌خام وارداتی امریکا بر اساس چشم‌اندازهای اخیر منتشر شده توسط آژانس بین‌المللی انرژی (IEA)، قدرت مانور این کشور در استفاده از ذخائر استراتژیک نیز افزایش خواهد یافت. پیش‌بینی چشم‌انداز مذکور این است که خالص واردات هیدروکربن‌های مایع ایالات‌متحده ظرف ده سال آینده به کمتر از  4 میلیون بشکه در روز کاهش خواهد یافت که در صورت تحقق آن، ذخائر موجود بیش از 170 روز واردات این کشور را تامین خواهد نمود. ضمن اینکه ممکن است امریکائی‌ها با ادامه روند افزایش تولید نفت خود، متناسبا نسبت به کاهش تدریجی ذخائر خود و فروش آن اقدام نمایند که آثار آن نیز قابل بررسی است. همچنین IEA این امکان را فراهم کرده‌است که بعضی از کشورهای کوچک عضو که امکانات ذخیره‌سازی ندارند، ذخائر مورد تعهد خود را در کشورهای دیگر نگهداری کنند ولذا این امکان نیز  دارد که امریکائی‌ها در آینده بخشی از ذخائر خود را به‌دیگران بفروشند.

سابقه برداشت از ذخائر استراتژیک در امریکا

از سال 1985 تا کنون،  در هجده یا نوزده مورد از ذخائر استراتژیک برداشت شده است که اغلب موارد برای حل مسائل داخلی و تنها دو مورد آن در هماهنگی با  آژانس بین‌المللی انرژی برای واکنش به مشکلات سیاسی و ژئوپلتیکی بین‌المللی بوده است. این برداشت‌ها را  می‌توان در پنج نوع دسته بندی نمود:

1-   فروش آزمایشی-  تاکنون دوبار در سال‌های 1985 و 1990  اولی به دستور کنگره و دومی به دستور رئیس‌جمهور(جرج بوش)، برای تست کردن شرایط مزایده و عرضه رقابتی انجام شده است. مجوز فروش در هردوبار 5 میلیون بشکه بوده اما عملا کمتر از آن انجام شده است.

2-   عرضه بصورت قرض به شرکت‌های نفتی- این مورد  بیشترین رکورد را  دارد و تاکنون در 9 یا 10 مورد عمدتا برای مقابله با کمبودهای عرضه ناشی از حوادث طبیعی‌(طوفان‌ها) یا مشکلات فنی خاص که می‌توانسته موجب تعطیلی پالایشگاه‌ها یا بروز مشکل در بازار داخلی ایالات‌متحده شود، انجام شده است. مشهورترین و وسیع‌ترین آن برای مقابله با حوادث ناشی از طوفان عظیم کاترینا در سال 2005 که موجب توقف تولید نفت منطقه خلیج‌مکزیک گردید، بوده است. در سپتامبر 2008 نیز در دو مورد طوفان‌های "گوستاو" و " آیک" که در فاصله کمی رخ داد این امر تکرار شده است(بعضا این دو  را یک مورد به حساب می‌آورند). این نوع عرضه عمدتا به این صورت بوده است که نفت ذخائر برای مدّت محدود بصورت وام به شرکت‌های نفتی تحویل شده است و این شرکت‌ها موظف بوده‌اند در زمان مقرر  آن را به همراه مقداری نفت اضافی به عنوان بهره این وام، بازگردانند.بیشترین میزان اقدام شده در این زمینه حدود 30 میلبون بشکه در سال 2000 بوده است.

3-   برداشت برای جابجائی و اصلاح ترکیب ذخائر- این مورد نیز سه بار اتفاق افتاده است که هدف آن تغییر سایت یا انبار ذخیره ویا تغییر نوع نفت‌خام بوده است که بصورت مبادله (فروش و خرید متقابل) انجام شده است.

4-   فروش برای اهداف بودجه‌ای-  در سال 1996 دوبار برای اهداف بودجه‌ای و جبران کسر بودجه اقدام به فروش ذخائر شد و دولت متعهد بود بعدا از محل تولید نفت در اراضی دولتی آن را جبران کند. اما در دولت‌های بعدی با اینکه بسیاری معتقد بودند فروش ذخائر به میزان کمتر از یک درصد لطمه‌ای به آمادگی اضطراری امریکا نخواهد زد امّا تعدادی از نمایندگان به شدت با آن مخالفت کردند تا بدعتی برای آینده در فروش ذخائر استراتژیک برای اهداف کاملا بودجه‌ای گذاشته نشود.

5-   عرضه و فروش در هماهنگی با IEA  برای مقابله با حوادث بین‌المللی -  تنها 2 مورد از عرضه ذخائر استراتژیک در مسیر هدف اصلی آن  برای مقابله با حوادث سیاسی و ژئوپلتیکی و در هماهنگی با دیگر اعضاء آژانس بوده است. یکی در جریان جنگ‌ خلیج فارس و  عملیات موسوم به طوفان صحرا در سال 1991 (حمله امریکا به عراق برای  خارج کردن کشور کویت از اشغال عراق) که مجوز برداشت 75/33 میلیون بشکه توسط دولت بوش صادر شد اما عملا بیش از 5/17میلیون بشکه تحقق پیدا نکرد و بر خلاف انتظار بسیاری از عوامل بازار که فکر می‌کردند با آغاز جنگ در منطقه حساسِ خلیج‌فارس، قیمت‌ها افزایش انفجارگونه پیدا کند، قیمت ها کنترل شد و کاهش یافت. بار دوم در جریان تحولات  موسوم به بهار عربی و برای مقابله با مشکلات ناشی از خروج نفت لیبی از بازار جهانی(حدود 3/1 میلیون بشکه)، آژانس بین‌المللی انرژی در ماه ژوئن 2011  اعلام کرد که 60 میلیون بشکه از ذخائر خود را آزاد خواهد کرد که نیمی از آن به میزان بیش از 30 میلیون بشکه به عهده ایالات‌متحده خواهد بود و دولت امریکا در ماه جولای همان سال از طریق عقد 28 قرارداد با 15 شرکت، حدود 6/30میلیون بشکه نفت را بفروش رساند که بالاترین رکورد در برداشت از ذخائر را رقم زد. باید توجه داشت که در جریان جنگ خلیج‌فارس، عربستان از ظرفیت مازاد تولید عظیمی برخوردار بود که توانست بخش قابل‌توجهی از کمبود نفت عراق و کویت را جبران کند، بنابراین توانائی ذخائر استراتژیک در مواجهه با تحولات بهارعربی قابل تامل‌تر است.

بعضی نکات و مشکلات در مورد ذخائر استراتژیک امریکا

1-    در طول زمان با تداوم تولید نفت‌خام در کشورهای مختلف، به تدریج نفت‌خام‌ها سنگین‌تر و دارای سولفور بیشتر شده‌اند و متناسب با آن پالایشگاه‌ها سرمایه‌گزاری‌هائی را انجام داده‌اند که بتوانند نفت‌خام سنگین‌تر را جذب کنند و پالایشگاه‌های جدید نیز بر مبنای نفت‌خام‌های سنگین طراحی گردیده‌اند. اما ذخائر استراتژیک امریکا بیشتر مشتمل بر نفت‌خام‌های سبک و شیرین هستند که از گذشته ذخیره شده‌اند. در سال 2006 سازمان‌های مربوطه در امریکا، گزارش نمودند که نوع نفت‌خام‌های موجود در ذخائر استراتژیک با نیاز پالایشگاه‌ها مطابقت ندارند واین می‌تواند در شرایطی که خصوصا اختلال بازار در  نفت‌خام‌های سنگین باشد، مشکل ساز شود و وزارت انرژی امریکا اصلاحات و جابجائی‌های لازم را آغاز کرده است.

2-    در دوره یکصد و دوازدهم کنگره امریکا، عده‌ای از نمایندگان با این استدلال که ایالات‌متحده واردکننده فرآورده‌های نفتی نیز هست، لایحه‌ای را برای توسعه ذخائر استراتژیک با شمول فرآورده‌های نفتی ارائه نمودند اما استدلال مقابل این بود که ذخیره‌سازی نفت‌خام در ذخائر  زیرزمینی(لایه‌های نمکی)، 5/3 دلار  دربشکه برای هرسال هزینه دارد اما ذخیره‌سازی فراورده‌ها باید در مخازن روزمینی باشد که 15 الی 18 دلار در بشکه در هرسال هزینه خواهد داشت، ضمن اینکه فرآورده‌ها را نمی‌توان به مدت طولانی نگهداری نمود چون مشخصات خود را از دست میدهند وباید بصورت دوره‌ای فروخته و جایگزین شوند.علاوه بر این در ایالت‌های مختلف استانداردهای متفاوتی برای کیفیت بنزین وجود دارد.  همچنین استدلال شد که با توجه به رویکرد اروپا به نفت‌گاز(دیزل) بعنوان سوخت اتومبیل، تقاضای بنزین در حال کاهش است و ایالات‌متحده دچار مشکلی در واردات بنزین نخواهد شد. البته مقداری ذخائر فرآورده نیز در امریکا نگهداری می‌شود.

3-    عده‌ای معتقدند در شرایطی که عملیات سفته‌بازی در بازارهای آتی نفت یا سلف (و نه کمبود عرضه)، موجب افزایش قیمـت‌ها می‌شوند، ذخائر استراتژیک نمی‌توانند نقشی در این مورد ایفا کنند و باید تمهیدات دیگری برای این موارد اندیشیده شود.

4-    علاوه بر حجم ذخائر، ظرفیت لجستیک برداشت از ذخائر و انتقال آن به بازار نیز مهم است، این امکان در امریکا حدود 4 میلیون بشکه در روز است و در صورت تحقق کاهش واردات نفت این کشور به 4 میلیون بشکه در روز کفایت خواهد نمود.

در پایان لازم به ذکر است که براساس آخرین اطلاعات منتشره توسط اداره اطلاعات انرژی امریکا کل ذخائر نفت‌و فرآورده موجود در  این کشور در روز پایانی سال 2012 میلادی حدود 785/1 میلیون بشکه بوده است که حدود 695 میلیون بشکه آن ذخائر استراتژیک دولتی بوده است. همچنین بر اساس آخرین آمار منتشره توسط IEA برای ماه سپتامبر 2012 کل موجودی ذخائر سوخت مایع کشورهای عضو آژانس برای 188 روز واردات این کشورها کفایت داشته است که 76 روز از آن مربوط به ذخائر استراتژیک دولتی بوده است.

ذخائر استراتژیک در جریان دو واقعه مهم جهانی (جنگ خلیج فارس و بهار عربی) که مذکور افتاد، کفایت نسبی خود را نشان داده‌اند که البته دوره این حوادث کوتاه و حجم نفت خارج شده از بازار محدود بوده است و بنظر می‌رسد این ذخائر می‌توانند در مقابل خروج 5/1 میلیون بشکه نفت از بازار تا مدت حدود سه ماه مقابله کنند و اگر رقم کمتر از این باشد مدت مقابله بیشتر خواهد بود. اما در سال 2011 بطور متوسط روزانه 17 میلیون بشکه نفت از خلیج فارس عبور کرده است که حدود 20 درصد از کل نفت جهان و 35 درصد از مبادلات دریائی نفت بوده است و این سئوال وجود دارد که آیا ذخائر استراتژیک برای مقابله با بسته شدن تنگه هرمز نیز کفایت خواهند داشت؟البته بیش‌از 85 درصد نفت خروجی از تنگه هرمز یعنی حدود 5/14 میلیون بشکه از 17 میلیون بشکه به مقصد آسیا و عمدتا کشورهای چین،ژاپن،هند و کره‌جنوبی حمل می‌شود و سهم امریکای شمالی از نفت خروجی از آن بسیار ناچیز و نزدیک به صفر است.

منابع :

1-   The Strategic Petroleum Reserve: Authorization, Operation, and Drawdown Policy, Anthony Andrews & Robert  Pirog, June 18, 2012  (ترجمه شده در معاونت بین الملل موسسه مطالعات بین‌المللی انرژی)

 

2-   www.eia.doe.gov

3-   www.iea.org